II OSK 961/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1906/12 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1906/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], podczas trwającego postępowania w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...] w W., ustalił, że inwestycja ta jest realizowana z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. W trakcie tego postępowania [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] nakazał inwestorowi wstrzymać przedmiotowe prace z rygorem natychmiastowej wykonalności. Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomieniem z dnia 12 listopada 2010 r. wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku mieszkalnego dawnych koszar huzarskich, wzniesionego ok. 1900 r., położonego w W. przy ul. [...]. Wobec podjęcia postępowania w przedmiotowej sprawie przez organ konserwatorski oraz z uwagi na fakt, że zgodnie z zasadą dotyczącą właściwości organów, decyzja w tej samej sprawie nie może być wydana przez więcej niż jeden organ, PINB [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wykonywania robót budowlanych z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, stwierdził nieważność ww. decyzji PINB [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ustawa nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych. Wskazał, że tryby postępowania w ww. ustawie nie są konkurencyjne w stosunku do przepisów Prawa budowlanego i brak jest przeszkód prawnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego. Z tego względu organ nadzorczy uznał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 105 K.p.a. przez uznanie bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy jasno wskazywał na konieczność prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego (istotne odstępstwa od projektu budowlanego). Odwołania od ww. decyzji wniosły P. Sp. z o.o. oraz 2. Sp. z o.o. Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu ww. odwołań, utrzymał w mocy ww. decyzję [...] WINB. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB w sposób przedwczesny rozstrzygnął o umorzeniu prowadzonego przed nim postępowania, kierując się wprawdzie zasadą pierwszeństwa organu administracji publicznej posiadającego specjalistyczne kompetencje, ale przy tym całkowicie ignorując fakt, że w przedmiotowej sprawie nie można ex post wykluczyć możliwości władczej interwencji organów nadzoru budowlanego. Co prawda, znaczne podobieństwo przepisów art. 43 i art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) rodzi wątpliwości co do możliwości orzekania przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską. Wskazał także, że podstawowym celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Natomiast podstawowym celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 43 i art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest ochrona wartości historycznej obiektu zabytkowego. Organ przywołał także art. 2 Prawa budowlanego oraz zaznaczył, że przepis ten w sposób wyraźny stanowi, że pomiędzy przepisami Prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zachodzi relacja konkurencji. Wskazał, że w doktrynie prawa powszechnie przyjmuje się, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mają charakter lex specialis względem przepisów ustawy – Prawo budowlane. Z tego charakteru przepisów należy też wywodzić pierwszeństwo organów ochrony zabytków do orzekania w zakresie powierzonych im kompetencji dotyczących robót budowlanych prowadzonych na terenie zabytków nieruchomych. Podkreślił jednak, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wpisanie określonego obiektu budowlanego do rejestru zabytków nieruchomych nie wyłącza go spod działania przepisów Prawa budowlanego. Zaznaczył, że podobnie art. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera sformułowanie "ustawa nie narusza w szczególności przepisów", co oznacza, że wskazane wyżej przepisy mają względem komentowanej regulacji charakter lex specialis. Zasadne jest postrzeganie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako lex generalis w takim znaczeniu, że normuje ona zbiorczo główny zrąb zagadnień związanych z ochroną zabytków i opieką nad zabytkami, tworząc ramy prawne dla krajowego systemu wspomnianej opieki i ochrony, ale przy poszanowaniu specyfiki poszczególnych regulacji sektorowych. Organ zwrócił także uwagę, że w świetle wyraźnego brzmienia art. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, niedopuszczalna jest taka interpretacja jej postanowień, która w efekcie prowadziłaby do wypaczenia istoty czy wręcz podważenia zasadności istnienia instytucji lub konstrukcji normatywnych wprowadzonych przepisami innych ustaw. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie i decyzji organu I instancji. Strona skarżąca podniosła, że organy administracji obu instancji naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 19 i art. 6 K.p.a. w związku z art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, błędnie stosując przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, formułujący przesłankę nieważności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1906/12, oddalając skargę wskazał na istotę przesłanki rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że GINB prawidłowo dokonał oceny decyzji PINB jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Sąd wyjaśnił na czym polega bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Stwierdził, że podstawą do umorzenia postępowania nie może stanowić wpisanie obiektu do rejestru zabytków czy fakt wszczęcia postępowania przez konserwatora zabytków, gdyż nie wyłącza to oceny obiektu budowlanego spod działania ustawy – Prawo budowlanego. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem PINB, że podjęcie postępowania w przedmiotowej sprawie przez organ konserwatorski doprowadzi do naruszenia właściwości tego organu lub że zaistnieje przypadek, że wydałby on decyzję w tej samej sprawi. Sąd, powołując treść art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, stwierdził, że tryby postępowania w ww. ustawach nie są konkurencyjne i brak jest przeszkód prawnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego. Ze względu na to, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie może być objęty ochroną konserwatorską, zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. ustawy – Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że wydając decyzję w niniejszej sprawie, organ winien mieć na uwadze, że do obiektów budowlanych objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy – Prawo budowlane. Podsumowując Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania w omawianej sprawie stanowiło rażące naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., spowodowało bowiem, że dana sprawa nie została rozstrzygnięta i tym samym nie został zrealizowany cel postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie danej sprawy przez wydanie stosownego orzeczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 51 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy PINB bezpodstawnie umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, a w konsekwencji błędne uznanie, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Ponadto zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 19 i art. 6 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi P. oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Podstawową kwestią, której strona skarżąca nie uwzględnia w niniejszej sprawie jest to, że przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego nie jest obiekt budowlany sensu stricte, lecz kwestia "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego", które wynikło w trakcie wykonywanego pozwolenia na budowę. W przypadku tego rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 36a Prawa budowlanego, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wymagane jest przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Niezależnie czy mamy do czynienia z budynkiem wpisanym do rejestru zabytków, czy nie – realizacja inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego wymaga przeprowadzenia takiego postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Tego rodzaju postępowanie powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. W sprawach dotyczących budynków wpisanych do rejestru zabytków postępowanie naprawcze powinno być przeprowadzone z uwzględnieniem art. 39 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Zatem dokończenie postępowania naprawczego dotyczącego zabytku wymaga od organu nadzoru budowlanego zastosowania ww. przepisów, które mają charakter normy materialnoprawnej, bo wskazują to jakie warunki powinny być spełnione gdy mamy do czynienia z zabytkiem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, w tym zamiennego. W kontekście procedury naprawczej prowadzonej w tego rodzaju sprawach istotne jest nie tylko kwestia tego czy doszło do istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, ale także istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w przepisach (m.in. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). To w wyniku zakończenia w sposób pozytywny postępowania naprawczego możliwe jest zrealizowanie w sposób legalny przedmiotowej inwestycji, choć w sprawach dotyczących zabytków, po uzyskaniu stosownego pozwolenia konserwatora zabytków. Z opisanego powyżej charakteru przepisów Prawa budowlanego wynika, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mają charakteru lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Prawo budowlanego. Nie zawierają bowiem super norm, które wyłączałyby w tego rodzaju sprawach przepisy Prawa budowlanego, a tym samym dokończenia postępowania naprawczego przez konserwatora zabytków wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego dowodu w tym zakresie, zdawkowo podnosząc, że tak powszechnie przyjmuje się w doktrynie. Brak wywodu skargi kasacyjnej w tym zakresie uniemożliwia w pełni odniesienie się do tej kwestii. Nie mniej jednak należy podkreślić, że żadne przepisy obowiązującego prawa nie wyłączają kompetencji organu nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy postępowania prowadzi też konserwator zabytków. Ani w uregulowaniach ustawy – Prawo budowlane, ani w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie występują w tym względzie żadne wyłączenia (art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Strona skarżąca kasacyjnie błędnie zakłada, że taka korelacja zachodzi pomiędzy art. 51 Prawa budowlanego, a art. 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowania prowadzone w oparciu o ww. ustawy nie są bowiem konkurencyjne. W tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest zgodne. Dlatego też, okoliczność wpisania obiektu do rejestru zabytków, który nota bene został wyburzony nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w związku ze stwierdzonymi nielegalnymi robotami budowlanymi. Co prawda, w tego rodzaju sprawach pierwszeństwo powinno mieć postępowanie konserwatora w związku z art. 39 i art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. To od decyzji konserwatora będzie zależało, czy możliwe jest w ogóle pozytywne zakończenie postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Z tych względów brak było podstaw do uznania, że istniały podstawy do umorzenia postępowania z tej tylko przyczyny, że organ konserwatorski podjął stosowne działania w trybie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ma rację Sąd I instancji, że działania konserwatora były nakierowane na ochronę zabytku, a nie na przeprowadzenia postępowania naprawczego w ramach prowadzonego procesu inwestycyjno-budowlanego. Takie bowiem cele wynikają z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie doszło zatem do naruszenia art. 19 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo zakreślił właściwość rzeczową organów administracyjnych w sprawach dotyczących postępowania naprawczego oraz ochrony zabytków. W okolicznościach tej sprawy istniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w oparciu o podstawę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał na istotę tego przepisu, dlatego wywód w tym zakresie nie wymaga ponownego omówienia. Oceniając natomiast zaistnienie tej podstawy, tj. rażącego naruszenia prawa, wskazania wymaga, że, po pierwsze, brak było bowiem postaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. (takie przesłanki nie zaistniały o charakterze przedmiotowy, ani podmiotowym), co stanowi o naruszeniu art. 105 § 1 K.p.a. wprost; po drugie z przedstawionego charakteru tego przepisu i omawianych powyżej przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wynikało, że podjęcie działań przez konserwatora wiązało się z bezprzedmiotowością postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego; a po trzecie, tego rodzaju naruszenie prawa nie jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, ponieważ uniemożliwia dokończenie postępowania naprawczego, a tym samym nie gwarantuje potencjalnej możliwości dokończenia przedmiotowej inwestycji przez inwestora, który to obowiązek wynika wprost z art. 50-51 Prawa budowlanego, a więc nie rozstrzyga stanu prawnego nieruchomości. Tym samym zostały zachowane trzy przesłanki warunkujące możliwość uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała postawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji PINB o umorzeniu postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Nie zostały tym samym naruszone zasada praworządności (art. 6 K.p.a.). Zatem brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ nie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, którą GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wykonywania robót budowlanych z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Mając powyższe na względzie, zarzuty dotyczące naruszenia art. 51 Prawa budowlanego i art. 44 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 19 i art. 6 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.