IV SA/Gl 289/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Decyzją z dnia [...], nr [...] Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. ustalił wysokość nienależnie pobranych przez I.H. świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz J.H. za okres od [...] do dnia [...] w wysokości [...] zł żądając jednocześnie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. Jako podstawę prawną decyzji wymienił art. 104 K.p.a. oraz art. 2 pkt 7, art. 12 oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.). Organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...], nr [...] przyznano I.H. na rzecz J.H. świadczenia alimentacyjne w okresie od [...] do [...] w kwocie po [...] zł miesięcznie. Dodatkowo organ wskazał, że w dniu [...] w wyniku wszczętego z urzędu postępowania uchylono stronie prawo do świadczeń alimentacyjnych w okresie od [...] do [...]. Z informacji, jakie otrzymał Ośrodek od Komornika prowadzącego egzekucję przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu wynika, że w miesiącu [...] oraz [...] zostały stronie przesłane przez komornika alimenty. Mając powyższe na uwadze organ pomocy społecznej uznał, że we wskazanym okresie strona nienależnie pobrała wskazane świadczenie dlatego została zobowiązana do ich zwrotu. W odwołaniu od wyżej przywołanej decyzji I.H. zaznaczyła, że pobrała nienależnie świadczenie z funduszu alimentacyjnego ponieważ w okresie od [...] do końca [...] nie otrzymała świadczeń od dłużnika alimentacyjnego. Zaznaczyła, że w okresie tym nie mogła się utrzymać zatem uznała wpłacone alimenty za zaległe alimenty, które dłużnik alimentacyjny winien był wpłacić na konto komornika sądowego. Wniosła również o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...] na mocy art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz ustaliło wysokość nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I.H. za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł, żądając jednocześnie zwrotu wskazanej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami. Kolegium wskazało, że stronie zostało przyznane świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla syna J. w okresie od [...] do [...] w kwocie po [...] zł miesięcznie. Następnie Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Z. poinformował organ, że I.H., za pośrednictwem jego kancelarii uzyskała w miesiącach [...] i [...] alimenty w kwotach odpowiednio: [...] zł i [...] zł. W dalszej kolejności wskazano, że organ I instancji, decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił stronie prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] do [...], czego następstwem było wydanie kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I.H. ponownie wniosła o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wskazując, że w [...] i [...] otrzymała alimenty w kwocie [...] zł, zatem w kwocie mniejszej niż jej należne wobec tego w miesiącach [...] i [...] komornik winien był nadpłacić jej zaległe należności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumenty powołane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do treści skargi organ zaakcentował, że ustawodawca definiując pojęcie świadczenia nienależnie pobranego stwierdził, że zachodzą one między innymi wówczas, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, bez rozróżnienia, czy chodzi o alimenty bieżące, czy zaległe, a zatem otrzymanie jakichkolwiek kwot tytułem alimentów daje podstawy do uznania, że strona nienależnie pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje z urzędu nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji nie mogą się ostać. Na wstępie podkreślić należy, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma za zadanie wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej w związku z niemożliwością wyegzekwowania środków na bieżące utrzymanie od osób zobowiązanych do alimentacji. Zgodnie z regulacją art. 18 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela, nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego do końca tego okresu. W myśl art. 27 ust. 1 powołanej ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. W okresie natomiast, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego komornik sądowy przekazuje wyegzekwowane od dłużnika kwoty zaliczone na poczet alimentów organowi właściwemu wierzyciela do wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Warunkiem uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest bezskuteczność egzekucji. Definicja bezskuteczności egzekucji zawarta została natomiast przez ustawodawcę w art. 2 pkt 2 ustawy zgodnie z którym jest to egzekucja, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Powyższa definicja wskazuje, że wpłata przez dłużnika alimentacyjnego do rąk przedstawiciela ustawowego wierzyciela alimentacyjnego pewnych kwot pieniędzy nie zawsze będzie się wiązała z brakiem bezskuteczności egzekucji. Pewne bowiem kwoty przekazane przez dłużnika mogą zostać zaliczone na poczet zaległości alimentacyjnych. W tym miejscu godzi się podnieść, że istotnie jednym z obowiązków osoby pobierającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest powstrzymywanie się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego lub pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z treści art. 2 pkt 7 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji. Przepis ten wśród okoliczności uzasadniających uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymienia świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Zatem decydujące znaczenie będzie miało ustalenie, czy kwota ściągnięta przez komornika, a następnie przekazana skarżącej będzie stanowić "alimenty" w rozumieniu nienależnie pobranego świadczenia. Zaznaczyć bowiem należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" oznacza, że uprawniony w tym samym okresie pobiera jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł. Przy czym o jednoczesności tych świadczeń możemy mówić wówczas, gdy uprawniony otrzyma obydwa te świadczenia równocześnie za ten sam okres. Musi więc zachodzić tożsamość okresu, za który świadczenia te są pobierane, a więc świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego musi dotyczyć tego samego miesiąca, co otrzymane równocześnie alimenty. Dopiero wówczas, gdy zachodzi tak rozumiana tożsamość omawianych świadczeń świadczenie wypłacane z funduszu alimentacyjnego można uznać za świadczenie nienależnie pobrane. Odmienne rozumienie pojęcia "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" prowadziłoby do unicestwienia celu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z uwagi na fakt, że dobrowolna wpłata przez dłużnika alimentacyjnego jakiejkolwiek kwoty tytułem alimentów zaległych w trakcie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego musiałoby skutkować utratą prawa do tego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 597/10, publ. w CBO). Dlatego przed podjęciem decyzji stwierdzającej nienależność pobranych świadczeń organy administracji zobowiązane są precyzyjnie ustalić, czy dokonana przez komornika wpłata wierzycielowi jest wpłatą z tytułu bieżących należności alimentacyjnych, czy też związana jest z regulowaniem zaległości alimentacyjnych. W rozpoznawanej sprawie organy nie dokonały jednak takich ustaleń, pomimo, że zarówno z samego zaświadczenia Komornika wynikało, że w miesiącu [...] dłużnik nie dokonał żadnej wpłaty. Dodatkowo z zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji wynikało również, że dłużnik posiadał zadłużenie w stosunku do wierzyciela alimentacyjnego. Ponadto z zaświadczenia Komornika Sądowego z dnia [...] wynikało, że zaległość ta uległa zwiększeniu bowiem porównując kwoty, które dłużnik wpłacił z zasądzonymi alimentami powstaje niedobór. Skoro jednak, za świadczenie nienależnie pobrane może być traktowane świadczenie z funduszu wypłacone za ten sam okres za który uprawniony otrzymał alimenty, to należało dokonać precyzyjnych ustaleń z tym związanych, które to ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji poddanych kontroli Sądu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu, że wyegzekwowane przez komornika oraz wypłacone do rąk skarżącej kwoty stanowiły należności bieżące, czy też zaliczane były na poczet zaległości alimentacyjnych, które bezspornie istnieją, co wynika z zaświadczeń komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji oraz zaświadczeniach o wyegzekwowanych kwotach. Tym samym organy uchybiły wynikającemu z art. 7 i 77 K.p.a. obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że sama skarżąca wskazywała, że uprzednio nie otrzymywała należności od dłużnika alimentacyjnego zatem uznała, że otrzymane w miesiącu [...] i [...] kwoty są to należności przekazane w związku zaległościami istniejącymi za miesiąc [...] i [...]. Zaznaczyć przy tym należy, że od 1 stycznia 2012 r., kiedy weszła w życie nowelizacja ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wprowadzona na mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) odmiennie uregulowano kwestie związane z uznaniem nienależnie pobranego świadczenia z funduszu. Zgodnie ze wskazaną nowelizacją za świadczenie nienależnie pobrane uznaje się świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 alimenty zarówno zaległe jak i bieżące. Uprzednie natomiast brzmienie tego przepisu, które ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie przewidywało takiego rozwiązania, a zatem wyżej zaprezentowane stanowisko pozostaje w sprawie aktualne i nakazuje uznanie świadczenia za nienależnie pobrane tylko wówczas, gdy równocześnie z nim, za ten sam okres zostały uprawnionemu wypłacone alimenty bieżące. W świetle przytoczonej regulacji konieczne jest ustalenie, na poczet którego długu (bieżącego lub zaległego) wpłacane kwoty zostały zaliczone. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń będzie możliwa ocena, czy osoba uprawniona otrzymała alimenty w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Organ powinien więc ustalić jakie zaległości alimentacyjne posiada zobowiązany, a następnie ocenić skuteczność oświadczenia wierzycielki o zaliczeniu wpłacanych kwot na poczet zaległości alimentacyjnych i wówczas w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z regulacja art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie Sąd z urzędu objął kontrolą również decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...] w sprawie uchylenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla J.H. od dnia [...] do [...] w kwocie miesięcznie po [...] zł. Decyzja ta bowiem wydana została w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy rozpoznawanej. Niniejsza sprawa związana jest bezpośrednio ze stwierdzeniem, czy świadczenie pobrane z funduszu alimentacyjnego było należne, czy też nie. Wszystkie decyzje objęte kontrolą Sądu zostały wydane w tak zakreślonych granicach sprawy. Na sprawę administracyjną, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Takowa tożsamość występuje w rozpoznawanej sprawie. W zakresie wyżej przywołanej decyzji wskazać należy, że podstawą jej wydania był art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z treścią ostatnio przywołanego przepisu organ właściwy wierzyciela lub marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie. Charakter rozstrzygnięć wydawanych na podstawie tego przepisu budził wątpliwości, które jednak zostały wyjaśnione w orzecznictwie zgodnie z którym przyjmuje się, że decyzja oparta o tą normę posiada walor decyzji konstytutywnej, skutkującej zmianą czy rozwiązaniem stosunku administracyjnego z chwilą wejścia tej decyzji do obrotu prawnego. Dodatkowo przyjmuje się, że rozstrzygnięcie organu administracji wydane na podstawie art. 24 ust. 1 omawianej ustawy nie może określać sytuacji prawnej adresata w okresie wstecznym, a więc poprzedzającym jej wydanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1035/11 publ. w CBO). W oparciu zatem o przepis art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie można weryfikować rozstrzygnięć, na podstawie których wypłacono już świadczenia z funduszu. W takiej bowiem sytuacji zastosowanie powinna znaleźć instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uregulowana w art. 23 ust. 1 omawianej ustawy. W rozpoznawanej sprawie natomiast przed wydaniem decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ I instancji zmienił z mocą wsteczną, już po upływie okresu obowiązywania ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczeń z funduszu, decyzję własną poprzez uchylenie prawa do świadczenia już zrealizowanego. Organ nie powinien więc weryfikować własnej decyzji na mocy której uprawnionemu zostały wypłacone już sporne świadczenie. Wówczas, gdy organ stwierdzi zaistnienie przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane należy wszcząć postępowanie w sprawie zwrotu świadczeń za takie uznanych, a nie dokonywać weryfikacji decyzji już zrealizowanej. Konkludując, przyjdzie stwierdzić, że brak było podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie w sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, a zatem wówczas, gdy upłynął okres na jaki świadczenie zostało przyznane. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi, stosownie do treści art. 152 P.p.s.a. Sąd podjął rozstrzygnięcie jak w pkt 2 sentencji wyroku.