I OSK 1035/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 7/11 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 7/11 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujące ustalenia faktyczne i prawne: Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] października 2009 r., uchylił z dniem [...] października 2008 r. własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...] przyznającą T. C. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem P. C., odmawiając jednocześnie od dnia [...] października 2008 r. prawa do tego świadczenia. Równocześnie organ odmówił przedłużenia świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 października 2009 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), a także art. 2 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2008 r., Nr 223, poz. 1456). W ocenie organu wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przestał prowadzić wraz z synem samodzielne gospodarstwo domowe i prowadzi je wspólnie z żoną, która ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad drugim synem. Sytuacja taka jest równoznaczna z wygaśnięciem przesłanki przyznania spornego świadczenia i upoważniało do uchylenia, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzji o jego przyznaniu. Konsekwencją tej sytuacji był brak podstaw do przedłużenia prawa do świadczenia na okres od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Kolegium podzieliło w całości argumentację organu I instancji. Zauważyło przy tym, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta powinno ograniczyć się do uchylenia wcześniejszej decyzji bez wskazywania, iż organ robi to od dnia [...] października 2008 r. Błąd ten jednak nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję T. C. zarzucił, że wydana została niezgodnie z prawem, polemizując w uzasadnieniu z ustaleniami faktycznymi organów administracji. Skarżący powołał się również na swoją wyjątkowo trudną sytuację życiową. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stwierdzając, iż inne rozstrzygnięcie organu nie było możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., opierając rozstrzygnięcie na art. 145 §1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] października 2009 r. Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Sąd Wojewódzki podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia rodzinne może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Przewidziana w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzja weryfikująca jest więc aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania. Rozstrzygnięcie w niej zawarte może odnosić skutek jedynie na przyszłość. W sytuacji, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 wskazanej ustawy, decyzji przyznającej świadczenie. Sąd Wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji uchylił w dniu [...] października 2009 r. własną decyzję, w której świadczenie pielęgnacyjne przyznane było do dnia 31 sierpnia 2009 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie dotyczyło zatem decyzji, która od niemal dwóch miesięcy nie była już w obrocie prawnym i taki stan rzeczy uznał za niedopuszczalny. Odnosząc się natomiast do kwestii przedłużenia okresu zasiłkowego Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzja zmieniająca okres zasiłkowy jest decyzją deklaratoryjną i nie tworzy nowego stanu prawnego dla osoby uprawnionej. Potwierdza tylko, że z mocy art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nastąpił względem każdego świadczeniobiorcy skutek prawny w postaci wydłużenia okresu zasiłkowego. Ustawodawca nałożył na organ obowiązek wydania takiej decyzji bez względu na to czy w ocenie organu jest to zasadne. Wbrew twierdzeniom organów administracji decyzja wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przedłuża prawa do świadczenia, a jedynie okres jego wypłaty. Wobec niemożności uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne, organy administracji zobowiązane były z mocy prawa do przedłużenia okresu zasiłkowego do 31 października 2009 r. W związku z prawną niemożnością wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej Sąd uznał za bezprzedmiotowe rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, że uchylenie decyzji na podstawie tej normy nie może dotyczyć decyzji uprawniającej, która dotyczy praw do świadczeń rodzinnych ustalonych na miniony okres zasiłkowy lecz możliwe jest jedynie odnośnie decyzji ustalających prawo do świadczeń przypadających na okresy jeszcze trwające lub przyszłe, - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażające się w odmowie zastosowania ustanowionej tym przepisem normy w sytuacji, gdy zamiana sytuacji rodzinnej mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych wystąpiła w już zakończonym okresie zasiłkowym, na jaki przyznano świadczenia rodzinne, - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16 § 1 i art. 110 K.p.a. w związku z art. 32 ust 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja ustalająca prawo do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy przestaje funkcjonować w obrocie prawnym (przestaje obowiązywać) z upływem okresu, na jaki decyzja ta przyznaje prawo do świadczeń rodzinnych, - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażającą się w przyjęciu, ze zmiana decyzji na podstawie normy ustanowionej tymi przepisami nie przedłuża prawa do świadczenia rodzinnego, a jedynie wydłuża okres jego wypłaty, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak, pomimo przywołania jako podstawy orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazania w uzasadnieniu skarżonego wyroku jakie przepisy postępowania naruszyły orzekające w sprawie organy oraz brak wykazania możliwego istotnego wpływu tych naruszeń na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do wadliwego uzasadnienia wyroku i uchylenia decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że oba orzekające w sprawie organy bezpodstawnie zastosowały art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło do uchylenia decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. C. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 P.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Wobec przedstawienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew temu, co podniesiono w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania zakreślone w powołanym wyżej przepisie. Wyrok ten zawiera bowiem wszystkie wymagane prawem elementy. Zgodzić należy się wprawdzie z faktem, że w wyroku Sądu I instancji, pomimo powołania się w uzasadnieniu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd nie wskazał jakie przepisy postępowania naruszyły orzekające w sprawie organy. Jednakże, aby zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji mógł zostać uwzględniony strona musi wykazać, że uchybienie wskazanym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie zawiera jednak wskazania jaki istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia miało niewskazanie przez sąd wojewódzki konkretnych przepisów postępowania. Wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jako podstawy rozstrzygnięcia uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską. Logicznym wydaje się użycie tu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W żadnym wypadku nie można jednak uznać, że miało to istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy uznać, że jest on niezasadny. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Decyzja o zmianie albo uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny. Decyzja taka wpływa bowiem na zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). W sytuacji, kiedy upłynął okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko w tej kwestii wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08 (Lex nr 499576). W tym stanie faktycznym warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie może być wcześniejsze wydanie decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie. Już z tego powodu powyższe decyzje podlegały uchyleniu. W związku z powyższym rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego po upływie okresu na jaki zostało ono przyznane, nie wywołuje żadnych materialnoprawnych czy procesowych skutków prawnych. Przestaje ona być źródłem praw i obowiązków. Nie można tym samym uznać za uzasadniony zarzut dokonania błędnej wykładni art. 16 § 1 i art. 110 K.p.a. w związku z art. 32 ust 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja ustalająca prawo do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy przestaje funkcjonować w obrocie prawnym (przestaje obowiązywać) z upływem okresu, na jaki decyzja ta przyznaje prawo do świadczeń rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny również w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji co do interpretacji art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażającą się w przyjęciu, że zmiana decyzji na podstawie normy ustanowionej tymi przepisami nie przedłuża prawa do świadczenia rodzinnego, a jedynie wydłuża okres jego wypłaty. Zgodnie bowiem z art. 2 tej ustawy okres zasiłkowy rozpoczynający się w dniu 1 września 2008 r., na który ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, przedłuża się do dnia 31 października 2009 r. (ust. 1). Zmiana decyzji następuje z urzędu i nie wymaga zgody strony (ust. 2). W szczególności należy zaznaczyć, że brak możliwości wydania decyzji o odmowie przedłużenia okresu zasiłkowego jest konsekwencją tego, że decyzja o przyznaniu świadczenia tj. decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] października 2008 r. nie mogła być w przedmiotowej sprawie uchylona z mocą wsteczną. Tym samym w przedmiotowej sprawie niejako automatycznie zadział mechanizm przedłużenia świadczenia uregulowany w art. 2 powołanej ustawy nowelizującej. Decyzja zmieniająca okres zasiłkowy jest więc decyzją deklaratoryjną, nie tworzy nowego stanu prawnego dla osoby uprawnionej. W związku z tym również ten zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Skoro bezzasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarówno powyższe zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego – ustawy P.p.s.a. oraz prawa materialnego - ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tym samym za nieskuteczny należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw z art. 135 P.p.s.a. Stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszenia prawa materialnego bez wątpienia uzasadniały zastosowanie powołanego wyżej przepisu i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] października 2009 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tego względu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.