I OSK 622/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 797/12 w sprawie ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 797/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie [...] maja 1955 r. zezwoliło Wojskowemu Zarządowi Kwaterunkowemu w Lublinie na objęcie nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. P. o pow. 6414 m2, protokołem zdawczo-odbiorczym z 19 maja 1955 r., przekazując nieruchomość temu Zarządowi w zarząd i użytkowanie. Orzeczeniem z [...] września 1955 r. Prezydium to wywłaszczyło nieruchomość na rzecz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie, jako niezbędną do realizacji narodowych planów gospodarczych, bez wskazania celu wywłaszczenia. W skład powyższej nieruchomości wchodziła nieruchomość E. M. z L. L. o pow. 5166 m2, w tym działka nr 2 (dawniej 29) o pow. 881 m2. Działkę tę E. L. sprzedała F. R., która nie została ujawniona w księdze wieczystej jako właścicielka, wpis taki nastąpił dopiero na wniosek z 18 lipca 1957 r. P. R. – następca prawny F. – wnioskiem z 10 maja 1993 r. wystąpił o zwrot nieruchomości, która obecnie – po dokonanych podziałach i zmianie numeracji – oznaczona jest jako działki nr [...] o pow. 481 m2 i [...] o pow. 400 m2, pozostając w zarządzie Ministra Obrony Narodowej. Prezydent Miasta Lublin, który prowadził postępowanie w wyniku uchylenia przez Wojewodę Lubelskiego wcześniejszej decyzji w sprawie zwrotu Kierownika Urzędu Rejonowego w Lublinie, następnie jego decyzji i decyzji Wojewody przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, i jego decyzji przez Wojewodę, ustalił, po przeprowadzeniu wizji lokalnych, rozpraw administracyjnych, że działka nr [...] jest zachwaszczona, nierówna, dz. nr [...] stanowiąca jej przedłużenie, także jest zachwaszczona, rosną na niej samosiejki, stoi nieczynny słup oświetleniowy, a także, że do działki nr [...] został wygaszony trwały zarząd, została objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast działka nr [...] znajduje się w posiadaniu Pierwszego Szpitala Wojskowego w Lublinie i jest wykorzystywana jako jego zaplecze, służące zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania – komunikacji między obiektami szpitalnymi, ewentualnego postoju samochodów, spacerów pensjonariuszy. Prezydent uznał, że cel wywłaszczenia, jakim była rozbudowa szpitala wojskowego nie, został zrealizowany na działce nr [...], natomiast działka nr [...] służy realizacji tego celu, nadto stanowi teren zamknięty, co umożliwia korzystanie z niej tylko na potrzeby wojska. W takim stanie sprawy, Prezydent decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 482 m2, położonej w Lublinie przy ul. K., na rzecz B.R., M.R., W.R. – następców prawnych P.R. – syna F. R., zobowiązując do zwrotu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, natomiast odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. 400 m2. Po rozpoznaniu odwołania B.R., Wojewoda Lubelski, decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], wskazaną na wstępie, uchylił decyzję Prezydenta w pkt II-gim, odmawiającym zwrotu działki nr [...] i orzekł o jej zwrocie na rzecz B., M. i W.R., zobowiązując do zwrotu odszkodowania, a w pozostałej części utrzymał decyzję Prezydenta w mocy. Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta, co do celu wywłaszczenia, którym miała być rozbudowa szpitala i co do zbędności na ten cel działki nr [...], natomiast nie zgodził się co do stanowiska Prezydenta jeśli idzie o działkę nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można ustalić kiedy orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne, jaka część szpitala wojskowego miała być wzniesiona na tej działce, natomiast wynika z niego, że nie rozpoczęto na niej żadnych prac budowlanych, że jest ona w stanie niezmienionym od dnia wywłaszczenia. Ze względu na obecny stan działki stanowisko Prezydenta, iż pełni ona rolę zaplecza szpitala, co realizuje cel wywłaszczenia, nie jest zasadne. Zaplecze szpitala, jakkolwiek jest celem wywłaszczenia, to jednak musi być w jakikolwiek sposób zagospodarowane, natomiast na działce nie ma ani parkingów, nie ma śladu pielęgnacji terenu czy pielęgnacji ogrodzenia, ścieżek itp., zatem, zdaniem Wojewody, istnieją przesłanki zwrotu, a przeszkodą w tym nie może być pozostawanie działki w zarządzie Ministra Obrony Narodowej. W skardze na decyzję, Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Lublinie stwierdził, iż organ błędnie przyjął, iż cel wywłaszczenia realizuje jedynie budowa, sieć uzbrojenia. Działka wraz z terenami przyległymi wykorzystywana jest na cele bezpieczeństwa państwa, jako imitująca surowe warunki terenowe na potrzeby ćwiczeń Sekcji Mobilizacyjnej Szpitala Wojskowego, która w tym terenie prowadzi ćwiczenia rozwinięcia szpitala polowego, polegające na rozbiciu namiotów szpitalnych, ustawieniu i konfigurowaniu polowych urządzeń ratownictwa, wydzieleniu drogi pojazdów ratunkowych w warunkach przypominających naturalne, tj. krzewy i zarośla, zaś za budynkiem garażowo-magazynowym nr 43 od strony północnej, ze względu na podwyższenie terenu na skarpie, umożliwia parkowanie i załadunek ciężarowych pojazdów ratunkowych oraz sprzętu magazynowego podczas ćwiczeń i w przypadku konieczności interwencji ratowniczych. Zwrot nieruchomości w ocenie Zarządu uniemożliwi, bądź co najmniej w znaczny sposób utrudni opisane czynności. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: przyjęcie, iż nieruchomość wywłaszczono w związku z zamiarem budowy szpitala wojskowego, nie było kwestionowane w toku całego postępowania. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że granica działki nr [...] od strony południowej przebiega w odległości 5 m od granicy z działką, na której znajduje się blaszany garaż, ma szerokość 29 m i stanowi obszar nierówny, zachwaszczony, pozbawiony infrastruktury technicznej podziemnej i nadziemnej, co pozwala na ocenę, że cel jej wywłaszczenia nie został zrealizowany i nie podjęto żadnych działań mających na tej działce zrealizować ten cel. Przemawia za tym także sposób jej obecnego wykorzystania. Na działce brak jest jakiegokolwiek śladu utwardzenia nawierzchni, wskazującego na wykorzystywanie działki jako części układu komunikacyjnego kompleksu szpitalnego, brak jest także podstaw pozwalających przyjąć jej wykorzystywanie jako miejsce postojowe, skoro garaż znajduje się na sąsiedniej działce, również wykorzystywanie działki jako miejsca ćwiczeń mobilizacyjnych w żaden sposób nie może być uznane za realizujące cel jej wywłaszczenia. Miejsce ćwiczeń mobilizacyjnych nie stanowi bowiem elementu infrastruktury szpitala, nawet, jeżeli jest to szpital wojskowy. W tym stanie faktycznym przyjąć należało, że cel wywłaszczenia działki nr [...] nie był realizowany, a zatem, iż w sprawie niniejszej zachodzi przesłanka określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniająca jej zwrot. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Lublinie, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż zaistniały przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 400 m2 położonej w Lublinie w obrębie geodezyjnym 26 – R. – wobec uznania, iż nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, 2) art. 1 i art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711) – poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, iż przepisy te nie znajdują zastosowania w przypadku zwrotu nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie MON, a fakt nie uznania nieruchomości za zbędną przez Ministra Obrony Narodowej nie ma wpływu na zwrot nieruchomości, 3) art. 138 ust. 1 oraz art. 45, 46. 47 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, iż przepisy ogólne regulujące ustanawianie i wygaszanie trwałego zarządu, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie oraz przyjęcie, iż zaistniały podstawy do wygaszenia trwałego zarządu w trybie art. 138 ust. 1 powołanej ustawy, 4) art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1287), przepisów Decyzji Nr Z-2/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 maja 2012 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz.Urz. MON z 2012 r., poz. 304) oraz przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepisy te nie znajdują zastosowania w przypadku zwrotu nieruchomości znajdującej się w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi Obrony Narodowej, nieruchomości stanowiącej teren zamknięty, będącej jednocześnie terenem stanowiącym zaplecze Szpitala Wojskowego, 5) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. – przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnianiu materiału dowodowego mogłyby skutkować wydaniem decyzji na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu administracyjnego oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, iż materiał ten mógłby zostać uzupełniony o pierwotne dokumenty, które potwierdzałyby stan wyjściowy nieruchomości z okresu wywłaszczenia, który to stan można byłoby porównać ze stanem obecnym nieruchomości oraz o dokumenty które wskazywałyby na rzeczywisty cel wywłaszczenia nieruchomości – co pozwoliłoby na ustalenie czy ten cel został lub nie został zrealizowany, 6) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, iż Sąd pomimo zawarcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów wymaganych przez przepis art. 141 §4 bazował na wadliwych ustaleniach faktycznych oraz poprzez nie wykonanie przez Sąd obowiązku skontrolowania prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne są do ustalenia dwie przesłanki – cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na ten cel, co wynika z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Daje on bowiem uprawnienie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego wynika założenie, że cel wywłaszczenia określa decyzja o wywłaszczeniu i generalnie z aktu tego rzeczywiście cel ten wynika. Jednak o ile decyzja o wywłaszczeniu tego nie czyni cel ustala się na podstawie innych dowodów, aktów, czynności itd. W niniejszej sprawie orzeczenie z [...] września 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, o zwrot której wystąpił P. R. – celu wywłaszczenia nie określało. Organy obu instancji za ten cel uznały rozbudowę szpitala wojskowego. Z takim ustaleniem należy się zgodzić. Wskazują na to bowiem czynności organu wywłaszczeniowego dokonane przed wydaniem orzeczenia – położenie nieruchomości, oddanie w zarząd. Na rozprawie pełnomocnik następców prawnych poprzedniej właścicielki przedłożył kserokopię pisma z 21 lutego 1959 r. Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia, a który to dowód jako jeszcze jeden w sprawie wskazuje na taki cel. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd żadna ze stron nie kwestionowała takiego celu wywłaszczenia nieruchomości. Rozpoznanie wniosku o zwrot wymagało zatem dokonania ustaleń czy nieruchomość została na ten cel wykorzystana, czy też stała się zbędna. Pierwotna nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania o zwrot, obecnie składa się z dwóch działek o nr [...] i [...]. Pierwsza z nich jako zbędna na cel wywłaszczenia została zwrócona, zaś spór w sprawie dotyczy tej drugiej nieruchomości, działki nr [...] o pow. 400 m2. Wojewoda Lubelski, uchylając decyzję Prezydenta Miasta Lublin, którą zwrotu tej działki odmówił, uznał, że stan jej wskazuje, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, a ocenę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił. I w tej kwestii również, tak jak i co do ustalenia celu wywłaszczenia zgodzić należy się z Wojewodą i Wojewódzkim Sądem. Oględziny nieruchomości wykazały, że choć są to odrębne działki numerowo, a także i z tego powodu, iż działka nr [...] znajduje się wewnątrz terenu Pierwszego Szpitala Wojskowego, to stan ich zagospodarowania, a raczej jego brak jest taki sam. Obie są zachwaszczone, o nierównym terenie, beż żadnych oznak jakichkolwiek działań, mających na celu ich zagospodarowanie. W takiej sytuacji wniosku co do zbędności na cel wywłaszczenia nie można uznać za pozbawionego podstaw. Skarżący Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Lublinie twierdzi, że taki stan działki nr [...] jest celowy, bowiem służy jako naturalne warunki do rozwinięcia szpitala polowego i ćwiczeń w tym zakresie właściwej służby szpitala wojskowego. Argumentacja taka została podniesiona dopiero w skardze na decyzję Wojewody, podtrzymana w skardze kasacyjnej. Taki cel wykorzystania działki ma potwierdzać pismo I Wojskowego Szpitala Klinicznego do Szefa skarżącego Zarządu z daty poprzedzającej rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, złożone na tej rozprawie. Z pisma wynika, iż ćwiczenia szpitala polowego prowadzone są cyklicznie, odbywały się m.in. w 2007 r., 2009 r., a kolejne są planowane na 2018 r. Podniesienie argumentów co do takiego wykorzystania działki nr [...] w skardze do Sadu wywołuje wrażenie, że uczyniono to na użytek postępowania sądowoadministracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, w trakcie wizji lokalnych, na rozprawach administracyjnych tego rodzaju argument nie padał. Prezydent Miasta Lublin odmowę zwrotu działki uzasadniał tym, że stanowi ona zaplecze dla szpitala, ew. miejsca postojowe, miejsce spacerów pensjonariuszy. Rejonowy Zarząd Infrastruktury takie przeznaczenie terenu również akceptował, skoro przeciwko temu nie oponował. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego, toczącego się od 1993 r., nie wskazywał, aby działka nr [...] miała być wykorzystywana na cel ćwiczeń rozwinięcia szpitala polowego w naturalnych warunkach. Zarząd nie przedłożył jakiegokolwiek dowodu, z którego miałoby wynikać aby kiedykolwiek przed 1993 r. i potem, tj. po dacie wszczęcia postępowania zwrotowego – 10 maja 1993 r. – działka w taki sposób była wykorzystywana, sporadycznie lub cyklicznie. Z ww. pisma złożonego na rozprawie wynika, że miało to mieć miejsce w 2007 i 2009 r. Jednak wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym na takie wykorzystanie działki w ogóle nie wskazywano, także w skardze do Wojewódzkiego Sądu i przed nim, mimo użycia takiego argumentu również nie wskazywano, aby ćwiczenia takie były przeprowadzane, a uczyniono to dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zatem też nawet nie w skardze kasacyjnej, trudno dać się przekonać twierdzeniom, aby rzeczywiście tak z działki korzystano. Wojewódzki Sąd stwierdził, że rozbudowa szpitala to nie tylko budownictwo, ale i zaplecze, jednak konieczne jest aby to zaplecze było w jakikolwiek sposób zagospodarowane, czego na działce nr [...] brak. Przeznaczenia działki jako placu ćwiczeń dla szpitala polowego Sąd nie uznał za cel wywłaszczenia. Takie stanowisko jest zasadne. Jednak gdyby nawet uznać, że cel wywłaszczenia to szeroko przyjęte szpitalnictwo wojskowe, to z przyczyn wyżej wskazanych nie da się uznać, iż nawet na tak szeroki cel działka była wykorzystana. Potwierdzić zatem należy, że zasadne było ustalenie Wojewody co do jej zbędności. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowi podstawę do zwrotu na rzecz – tu – następców prawnych poprzedniego właściciela. Na przeszkodzie temu zwrotowi nie stoją przepisy, ani sytuacje wskazane w skardze kasacyjnej, bowiem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jako jedyną przesłankę zwrotu nieruchomości podają zbędność na cel wywłaszczenia, zaś jedyną przeszkodą w przepisach jej przewidzianą jest sytuacja wskazana w art. 229. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).