II GSK 1825/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi M. T. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1280/13 w sprawie ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2318/12 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Ministera Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin 1. wznawia postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1280/13; 2. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1280/13; 3. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2318/12; 4. uchyla decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 5. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz M. T. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1280/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2318/12 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Ministra Środowiska z [...] września 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny, w punkcie pierwszym, oddalił skargę kasacyjną, w punkcie drugim zasądził od skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. koncesji na wydobywanie granitu z części złoża "[...]" położonego w m. S., gmina S., powiat wrocławski, województwo dolnośląskie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. T., E. Ł. – L. i A. Lenk. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wnoszący odwołanie od decyzji koncesyjnej wywodzą swój interes prawny do jej zaskarżenia z tytułu posiadania nieruchomości, tj. działek [...] i [...] we wsi C, Gm. M., znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego koncesją. Wskazując na treść art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981), Minister Środowiska stwierdził, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego lub istniejącego obszaru górniczego nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym odnoszącym się do tego obszaru. Organ wskazał, iż skarżący, będący właścicielami nieruchomości położonych poza wyznaczonym koncesją obszarem górniczym nie mają statusu strony w niniejszym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. T. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, o wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego. Stwierdziła, że w odwołaniu od decyzji I instancji, wraz z innymi mieszkańcami nieruchomości sąsiadującej z ustalonym decyzją obszarem górniczym i terenem górniczym, przekonująco wykazała istnienie interesu prawnego, dającego jej legitymację do udziału w postępowaniu koncesyjnym na prawach strony. Podkreśliła, że odkrywkowa eksploatacja złóż granitu, przy użyciu materiałów wybuchowych, zagraża bezpośrednio zarówno mieniu mieszkańców przyległych siedlisk, jak i bezpieczeństwu przebywających tam osób. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. WSA stwierdził, iż ustawa z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze z dniem 1 stycznia 2012 r. wprowadziła nowy model określania strony w postępowaniu koncesyjnym, regulowany treścią art. 41 ust. 2. Na mocy powyższej regulacji krąg stron postępowania koncesyjnego został zawężony. Organ, ustalając uczestników postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji, ma obowiązek respektować powołany przepis. Sąd I instancji wskazał, iż nie może czynić organowi zarzutu nierozważenia w rozpoznawanej sprawie relacji pomiędzy art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego i art. 28 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu winno bowiem być wydane w oparciu o przepisy mające zastosowanie w sprawie, a zatem również z uwzględnieniem art. 41 ust. 2. Sąd I instancji podkreślił, że skoro ustawa Prawo geologiczne i górnicze reguluje kwestię dostępu właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości do udziału w postępowaniu koncesyjnym, to nie może o tym dostępie przesądzać kodeksowe kryterium interesu prawnego. Przepis szczególny, jakim jest art. 41 ust. 2 p.g.g. wyłącza zatem zastosowanie przepisu ogólnego, czyli art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez skarżącą wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1280/13. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma wątpliwości, że uregulowanie art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., bowiem kwestia interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem górniczym została oceniona i rozstrzygnięta przez samego ustawodawcę. Z woli ustawodawcy właściciele nieruchomości poza obszarem górniczym zostali uznani za niemających interesu prawnego w postępowaniu koncesyjnym i są wyłączeni od udziału w tym postępowaniu. Nie ma zatem potrzeby ani możliwości rozważania wpływu koncesji na ich sferę prawną, bowiem brak ich interesu prawnego został przesądzony w ustawie. Skoro zaś właściciele nieruchomości spoza obszaru górniczego są wyłączeni z postępowania koncesyjnego, to nie mogą skutecznie wnieść odwołania od decyzji koncesyjnej, bowiem nie mają legitymacji procesowej do takiego działania. Skarżąca wniosła, na podstawie art. 272 § 1 i art. 272 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r. domagając się jego zmiany poprzez uchylenie wyroku NSA oraz poprzedzającego do wyroku WSA, przekazania sprawy do rozpoznania przez Ministra Środowiska (obecnie Ministra Klimatu i Środowiska), a także zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej podstawą wznowienia jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt SK 19/15, w którym orzeczono, że art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 i 1339 oraz. 2021 r. poz. 234) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej, wobec wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany na podstawie niekonstytucyjnego przepisu rangi ustawowej, tj. art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 272 § 1 i 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Podstawą wznowienia w niniejszej sprawie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt SK 19/15, w którym orzeczono, że art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 i 1339 oraz. 2021 r. poz. 234), który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1280/13 jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarga o wznowienie postępowania w tej sprawie została wniesiona w terminie wynikającym z art. 272 § 2 p.p.s.a. Zatem zachodziły przesłanki z art. 280 § 1 p.p.s.a. do wznowienia postępowania i rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy art. 282 § 1 , 2 i 3 p.p.s.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie było podstaw w postaci uchylonego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu do pozbawienia skarżącej prawa do składania odwołania od decyzji organu I Instancji jako zainteresowanej właścicielki sąsiadującej nieruchomości, której dotyczyła przedmiotowa decyzja o udzieleniu koncesji. Dlatego zaskarżona decyzja organu odwoławczego, umarzająca postępowanie odwoławcze z powodu braku tej legitymacji procesowej u skarżącej, jest niezgodna z prawem i powinna być uchylona. Przede wszystkim jednak należało uchylić zaskarżone wyroki NSA i WSA, które nie uwzględniały stanu prawnego powstałego na skutek powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, odnoszącego się do przepisu art. 41 ust 2 prawa górniczego i geologicznego, który zawężał legitymację procesową zaskarżenia decyzji koncesyjnej, pozbawiając tej legitymacji skarżącej. Zaskarżony wyrok WSA podlegał uchyleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a. wraz z zaskarżoną decyzją administracyjną Ministra Środowiska wydaną z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konkretnie przepisu art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. Organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie M. T. z 2012 r. merytorycznie, nie negując jej prawa do złożenia tego odwołania na podstawie uchylonego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 41 ust. 2 prawa górniczego i geologicznego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego i wznowieniowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.