I OSK 763/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1306/12 w sprawie ze skargi Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku P. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeniesienie użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku P. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. prostuje każdorazowe oznaczenie strony skarżącej w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez zastąpienie słów: "Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku" słowami: "Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku P. M.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1306/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Gdańsk–Południe w Gdańsku na decyzję Ministra Skarbu z [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeniesienie użytkowania wieczystego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2012 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Gdańsk–Południe w Gdańsku, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], odmawiającą wyrażenia zgody na przeniesienie na rzecz T. H.: – prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w granicach portu morskiego w Gdańsku, przy ul. [...] róg ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: [...] i [...] o łącznej powierzchni 5049 m2, dla której Sąd Rejonowy Gdańsk–Północ w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], – prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w granicach portu morskiego w Gdańsku, przy ul. [...] róg ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: [...] i [...] o łącznej powierzchni 3293 m2, dla której Sąd Rejonowy Gdańsk–Północ w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], – prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w granicach portu morskiego w Gdańsku, przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 683 m2, dla której Sąd Rejonowy Gdańsk–Północ w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wskazane na wstępie zabudowane i niezabudowane nieruchomości gruntowe położone na terenie portu morskiego w Gdańsku, będące własnością Skarbu Państwa, stanowią przedmiot użytkowania wieczystego spółki K. z siedzibą w Gdańsku. Na wniosek wierzycieli Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym Gdańsk–Południe w Gdańsku prowadzi w stosunku do tej spółki egzekucję świadczeń pieniężnych. W ramach postępowania egzekucyjnego wyznaczona została na 13 kwietnia 2012 r. licytacja, na której sprzedawane miało być przysługujące dłużnikowi prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Nadzorujący egzekucję Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. sygn. akt [...], powołując się na art. 976 § 1 k.p.c., zobowiązał Komornika do zawarcia w obwieszczeniu o licytacji informacji, że do udziału w przetargu zostaną dopuszczeniu licytanci, którzy przedstawią zgodę ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, udzieloną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, wymaganą stosownie do treści przepisu art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. – o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179), a także pouczenia, iż winni oni zgłosić się do Komornika przed terminem licytacji, który w ich imieniu wystąpi o zgodę na nabycie nieruchomości. Chęć udziału w licytacji prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, wyraził m.in. T. H., który zwrócił się do Komornika o wystąpienie do Ministra Skarbu Państwa o wyrażenie zgody na przeniesienie na jego rzecz tego prawa. W tym stanie rzeczy Komornik, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, pismem z 16 lutego 2012 r. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa w imieniu potencjalnego licytanta – T. H. o wyrażenie zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości na rzecz ww. osoby fizycznej. W następstwie rozpoznania wniosku Komornika, Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] marca 2012 r., powołując się na art. 3 ust. 1 i ust. 6 ustawy o portach i przystaniach morskich, odmówił wyrażenia zgody na przeniesienie na rzecz ww. osoby fizycznej prawa użytkowania wieczystego wskazanych na wstępie nieruchomości, podnosząc, że odmowa ta następuje w związku z brakiem podstaw prawnych, które miałyby umożliwiać pozytywne rozpatrzenie wniosku. Organ podniósł, że ust. 6 art. 3 powołanej ustawy wprawdzie zakłada swoiste domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, jednakże granicą tego domniemania jest kolizja tego interesu z ważnym interesem publicznym. Takim zaś ważnym interesem publicznym jest, w ocenie Ministra, przestrzeganie prawa. Przywołując treść art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, organ wskazywał, że wniosek o wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości położonej w granicach portów i przystani morskich musi zostać złożony przez przyszłego zbywcę nieruchomości. Przyjmując, że w realiach rozpoznawanej sprawy Komornik składa wniosek jako zbywca nieruchomości, a więc posiadający przymiot "podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa" z art. 3 ust. 2 ustawy o portach i przystaniach morskich, o wyrażenie zgody na dokonanie czynności prawnej, której skutki mają dotyczyć potencjalnego nabywcy nieruchomości – T. H., brak jest zdaniem Ministra podstaw prawnych do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie można jednak, zdaniem organu, akceptować procedury postępowania przy sprzedaży nieruchomości położonych w granicach portów i przystani morskich, w trybie egzekucji komorniczej, zgodnie z którą o wydanie stosownej zgody zwracać się będą za pośrednictwem komornika potencjalni nabywcy (podmioty które wyrażą chęć udziału w przetargu w charakterze licytantów). W przypadku bowiem wydania kilku odrębnych zgód (decyzji), na rzecz kilku podmiotów ubiegających się o przystąpienie do przetargu, spośród wszystkich posiadających takie zgody wyłoniony zostałby w drodze przetargu jeden. Powyższe skutkowałoby funkcjonowaniem w obrocie gospodarczym kilku lub nawet kilkunastu decyzji, przy czym tylko jedna byłaby wykonalna. W ocenie Ministra, właściwym trybem postępowania przy sprzedaży takich nieruchomości przez komornika w postępowaniu egzekucyjnym jest złożenie przez niego wniosku o wyrażenie zgody na ich zbycie po uprawomocnieniu się postanowienia o przybiciu, wówczas kiedy nabywca nieruchomości zostanie skonkretyzowany w stopniu odpowiadającym wymaganiom wniosku określonym w art. 3 ust. 3 ww. ustawy. Organ podniósł jednocześnie, że przywołany w postanowieniu Sądu Rejonowego przepis art. 976 § 1 k.p.c. odnosi się do osób, które mogą nabyć nieruchomość tylko za zezwoleniem organu państwowego. Natomiast nie ma on zastosowania w odniesieniu do osób, których dotyczy obowiązek uzyskania zgody na rozporządzenie nieruchomością. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Komornik wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że ewentualne wydanie zgody na zbycie nieruchomości po przeprowadzonej procedurze licytacyjnej, stoi w sprzeczności z art. 976 § 1 in fine k.p.c. oraz terminami zawitymi ustalonymi w art. 967 k.p.c. Wskazał ponadto, że w analogicznej sprawie, organ wydał zgodę na sprzedaż nieruchomości przed licytacją, na rzecz podmiotu w niej wyłonionego. W następstwie rozpatrzenia tego wniosku, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podtrzymał uprzednio prezentowany pogląd, iż w przypadku sprzedaży egzekucyjnej nieruchomości położonych w granicach portu morskiego, o wyrażenie zgody na ich zbycie komornik winien wystąpić po uprawomocnieniu się postanowienia sądu o przybiciu, a więc wówczas, kiedy nabywca nieruchomości zostanie skonkretyzowany w stopniu odpowiadającym wymaganiom wniosku określonym w art. 3 ust. 2 ustawy o portach i przystaniach morskich. Wskazał także, że decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. To oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP), zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych społecznych nieposiadających osobowości prawnej – ich nazwę oraz siedzibę. Z powyższych względów niemożliwe jest, zdaniem Ministra, wydanie decyzji administracyjnej nie adresowanej do indywidualnie oznaczonego adresata (wyłonionego w toku postępowania egzekucyjnego spośród uczestniczących w licytacji). Kluczową zatem sprawą dla Ministra Skarbu Państwa jest znanie nabywcy nieruchomości położonej w granicach portu lub przystani morskiej. Organ wywodził ponadto, że zgoda, o której mowa w art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich nie może być utożsamiana z zezwoleniem, o którym mowa w art. 976 § 1 k.p.c. Z pierwszego z tych przepisów wynika bowiem, że zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa wymagają czynności rozporządzające nieruchomością w nim wskazane, przy czym wszczęcie postępowania w tej sprawie następuje na wniosek podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa (tj. zbywcy). Natomiast art. 976 § 1 k.p.c. wskazuje podmioty, które nie mogą uczestniczyć w przetargu, a wśród nich wymienia osoby, które mogą nabyć nieruchomości tylko za zezwoleniem organu państwowego, a zezwolenia takiego nie przedstawiły (tj. potencjalni nabywcy). Tym samym, biorąc pod uwagę literalne brzmienie ww. przepisów, jak również fakt, że nabywca nie jest podmiotem uprawnionym do występowania o zgodę, o której mowa w art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich niezasadne, w ocenie Ministra, wydaje się przyjęcie, że przedmiotowy wniosek musi być złożony przed przeprowadzeniem licytacji. Za powyższym przemawiają również wymogi formalne wniosku o wyrażenie tej zgody, o których mowa w ust. 3 i 4 tego przepisu. Konkludując Minister stwierdził, że skoro zgromadzona w trakcie postępowania odwoławczego dokumentacja nie daje podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Komornika, występującego w imieniu nabywcy licytacyjnego, o wyrażenie zgody na zbycie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w granicach portu morskiego, należało uprzednio wydaną w tej sprawie decyzję utrzymać w mocy. Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa Komornik wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 976 § 1 in fine, art. 967 i art. 969 k.p.c. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o portach i przystaniach morskich. W uzasadnieniu skargi podniósł on, że zgodnie z art. 976 § 1 k.p.c. w przetargu nie mogą uczestniczyć m.in. osoby, które mogą nabyć nieruchomość tylko za zezwoleniem organu państwowego, a zezwolenia tego nie przedstawiły. Niewątpliwe zaś jest, że nabycie nieruchomości (wskazanych w powyższej sprawie) położonej w granicach portu morskiego wymaga zgody Ministra Skarbu Państwa (art. 3 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich). Mając więc na uwadze normę art. 976 § 1 k.p.c. zezwolenie takie powinno być wydane przed licytacją. Zdaniem skarżącego, interpretacja przyjęta przez Ministra stoi w sprzeczności w ww. przepisem oraz art. 987, 988, 967 i 969 § 1 k.p.c. Wskazał on przy tym, że procedura licytacyjna wyłania nabywcę, któremu zgodnie z art. 987 i art. 989 k.p.c. sąd udziela przybicia. Wyłoniony nabywca jest zobowiązany do wpłaty rękojmi przed przystąpieniem do przetargu. Na podstawie zaś art. 967 k.p.c. nabywca, któremu udzielono przybicia jest zobowiązany w ciągu dwóch tygodni złożyć cenę nabycia. Termin ten nie może przekraczać miesiąca. Jeżeli natomiast nabywca nie wykonał w terminie warunków licytacyjnych traci rękojmię, a skutki przybicia wygasają (art. 969 § 1 k.p.c.). Występowanie o zgodę w toku procedury (po przybiciu przed przysądzeniem własności) będzie czyniło przeprowadzoną licytację warunkową, gdzie podmiot wpłacający wadium, wygrywający licytację i któremu udzielono przybicia, oczekiwał będzie na decyzję zezwalającą na przybycie. W przypadku decyzji negatywnej brak jest podstaw prawnych do zwrotu wadium. Taka sytuacja będzie – jego zdaniem – implikować odpowiedzialność Skarbu Państwa. Skarżący podkreślił przy tym, że termin od udzielenia przybicia do przysądzenia własności wynosi 14 dni (nie może być dłuższy niż 1 miesiąc) i w tym terminie nabywca jest zobowiązany do wpłaty ceny nabycia. W tym też terminie, kontynuując przyjętą interpretację Ministerstwa, nabywca zobowiązany byłby do przedłożenia decyzji zezwalającej. Za nietrafną skarżący uznał argumentację Ministra o funkcjonowaniu w obrocie kilku decyzji (gdyby zgody wydawane były przed licytacją) , spośród których tylko jedna zostanie zrealizowana. Nie zawsze bowiem po wydaniu pozytywnej decyzji dochodzić musi do zawarcie umowy finalnej, a organ nie ma kompetencji do ingerowania w realizację czynności pomiędzy stronami (kupującym i sprzedającym). W oparciu o tak sformułowane zarzuty, podtrzymane w piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2012 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ustalił, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa, gdyż jako wydane bez podstawy prawnej, pozwalającej organowi administracji publicznej na władczą ingerencję w procedurę zbycia nieruchomości przy sprzedaży egzekucyjnej, są one obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § pkt 2 in principio k.p.a. Jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest ona nie tylko ogólną zasadą postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., I OSK 2140/11, Lex nr 1219210). Innymi słowy statuuje ona zakaz domniemania kompetencji organu i jednocześnie nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r., WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą decyzji odmawiającej wyrażenia Komornikowi przy Sądzie Rejonowym w Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku zgody na przeniesienie na rzecz T. H. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w granicach portu morskiego w Gdańsku i znajdujących się na nich naniesień – jako potencjalnemu nabywcy tego prawa w zaplanowanej sprzedaży, dokonywanej w drodze licytacji – wskazywaną przez Ministra Skarbu Państwa, był art. 3 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. – o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179). Kluczowym zatem zagadnieniem z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji było ustalenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego uregulowania z art. 3 powołanej ustawy i ustanowionej nim kompetencji Ministra Skarbu Państwa do wydawania władczych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej wymaga min. przeniesienie własności, użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich. Wszczęcie postępowania o wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 1, następuje na wniosek podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa (ust. 2). W ust. 3 i 4 tego artykułu wskazane zaś zostały elementy powyższego wniosku oraz dokumenty, które winny być do niego dołączone. Taki wniosek powinien więc określać: podmiot, na rzecz którego nastąpi rozporządzenie nieruchomością, przedmiot umowy, w sposób umożliwiający identyfikację nieruchomości oraz uzasadnienie zamierzonej czynności prawnej, w tym informację dotyczącą dotychczasowego i przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a dołączone powinny być do niego m.in. umowa przedwstępna oraz dokumenty potwierdzające tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości. W myśl ust. 6 art. 3 tej ustawy odmowa udzielenia zgody, o której mowa w ust. 1, może nastąpić ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ze względu na inny ważny interes publiczny. Zgodnie natomiast z ust. 7 ww. artykułu umowy zawarte z naruszeniem obowiązku uzyskania zgody, o której mowa w ust. 1, są nieważne. Do prawidłowego zinterpretowania normy prawnej zawartej w tym przepisie, a w konsekwencji ustalenia, jaki stan faktyczny odpowiada jej hipotezie, której zaistnienia stanowi podstawę do władczego rozstrzygnięcia przez Ministra Skarbu Państwa o wyrażeniu zgody (względnie odmowie zgody) na rozporządzenie nieruchomością, nie jest wystarczające odwołanie się jedynie do ustępu 1 i 6 art. 3 ustawy, ale konieczne jest również uwzględnienie treści normatywnej zawartej w pozostałych ustępach tego artykułu. O ile bowiem ust. 1 art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich stanowi w sposób ogólny o obowiązku uzyskania zgody na rozporządzenie prawem do nieruchomości położonej w granicach portu i przystani morskiej, a ust. 6 określa przesłanki, które organ uwzględnia podejmując w tym względzie rozstrzygnięcie, to kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu, określające podmiot uprawniony do złożenia wniosku (ust. 2), elementy wniosku (ust. 3), dokumenty jakie do wniosku należy dołączyć (ust. 4), a także konsekwencje prawne niedopełnienia obowiązku uzyskania wspomnianej zgody (ust. 7), pozwalają dopiero ustalić, jakie zdarzenia prawne mające za przedmiot te nieruchomości objęte są obowiązkiem uzyskania stanowiska organu administracji publicznej. Z ich brzmienia wynika zaś, że zakresem reglamentacji w obrocie nieruchomościami położonymi w granicach portu morskiego objęto jedynie te zaplanowane nimi rozporządzenia, które mają być zrealizowane w drodze czynności prawnej i to czynności prawnej dwustronnej (umowy). Elementem obligatoryjnym wniosku o wyrażenie zgody na rozporządzenie nieruchomością jest wszak określenie przedmiotu "umowy" (ust. 3 pkt 2), a obowiązkiem podmiotu występującego o zgodę jest dołączenie do niego "umowy przedwstępnej" oraz opinii podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, dotyczącą przedmiotu "umowy", w przypadku gdy wnioskodawcą jest inny podmiot niż podmiot zarządzający portem lub przystanią morską (ust. 4). Wreszcie to "umowa" (a nie inne zdarzenie), zawarta z naruszeniem obowiązku uzyskania powyższej zgody jest nieważna (ust. 7). Konkludując zatem, przepis art. 3 powołanej ustawy wykładany być musi jako przyznanie kompetencji ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa do orzekania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, o wyrażeniu zgody na rozporządzenie nieruchomościami położonymi w granicach portów i przystani morskich, ale jedynie wówczas, gdy to rozporządzenie ma nastąpić w drodze czynności prawnej dwustronnej. Skoro zaś zgoda na rozporządzenie nieruchomością wymagana jest wyłącznie w sytuacji przeniesienia dotyczących jej praw w drodze czynności prawnych i to czynności dwustronnych, to poza zakresem tego unormowania jest zbycie takiej nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) w trybie sprzedaży egzekucyjnej. Zważyć bowiem należy, że przy tego rodzaju sprzedaży, przeniesienie własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) nie jest następstwem czynności prawnej, ale konsekwencją uzyskania przez wyłonionego w procesie licytacji nabywcę nieruchomości, prawomocnego przysądzenia przez sąd jej własności (art. 999 § 1 k.p.c.) – a więc aktu jurysdykcyjnego. Także określenie przez ustawodawcę podmiotu legitymowanego do zainicjowania postępowania w sprawie wyrażenia zgody na rozporządzenie nieruchomością (a więc tego, który zamierza dokonać rozporządzenia w zakresie posiadanego prawa) wyklucza stosowanie tej regulacji do sprzedaży egzekucyjnej. Podmiotem takim, nie mógłby być bowiem, wbrew temu co twierdzi Minister, komornik sądowy, który zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2011 r. Nr 231 poz. 1376 ze zm.) jest jedynie funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, którego – jak podkreśla się w orzecznictwie – w postępowaniu egzekucyjnym nie łączy ze stronami tego postępowania (wierzycielem i dłużnikiem) żaden stosunek o charakterze prywatnoprawnym, lecz stosunek publicznoprawny (por. wyrok TK z 20 stycznia 2004 r., SK 26/03, OTK ZU-A 2004, nr 1, poz. 3, uchwała SN z 22 października 2002 r., III CZP 65/02, OSNC 2003, nr 7-8, poz. 100). Oznacza to, że przy sprzedaży w drodze licytacji zajętych nieruchomości nie działa on w celu realizacji własnych praw, ani praw przysługujących dłużnikowi (nie reprezentuje go), czy też praw przyszłych nabywców (których również w tym postępowaniu nie reprezentuje), lecz jako organ egzekucyjny realizuje wyłącznie przypisane władzy publicznej funkcje w postaci przymusowego doprowadzenia do wykonania orzeczenia sądowego, a także wykonuje inne czynności określone w ustawie, mające doprowadzić do uzyskania zaspokojenia wierzycieli z majątku dłużnika. A to wyklucza złożenie przez niego skutecznego wniosku o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości we własnym imieniu, czy jak miało to miejsce w niniejszej sprawie w imieniu potencjalnego nabywcy licytacyjnego. Trudno także oczekiwać by wniosek taki złożył sam egzekwowany dłużnik, a tylko on – jako właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości jest w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o portach i przystaniach morskich podmiotem mogącym rozporządzić nieruchomością w zakresie przysługującego mu prawa. Przepisy tej ustawy nie przewidują zaś by jakikolwiek inny podmiot – w tym potencjalny nabywca nieruchomości położonej w granicach portu i przystani morskiej – mógł wystąpić o zgodę na jej zbycie przez dotychczasowego właściciela. Nie jest również dopuszczalne wszczynanie w tym zakresie postępowania z urzędu. Oparte jest ono bowiem na zasadach skargowości. Mając zatem na względzie to, że ustawodawca, wprowadzając w art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich ograniczenie w swobodzie dysponowania nieruchomościami położnymi w granicach portów i przystani morskich, przedmiotem ingerencji państwa uczynił jedynie dotyczące tych nieruchomości czynności prawne dwustronne, to rozszerzanie zakresu stosowania tego przepisu w drodze analogii na wszelkie mające nastąpić zdarzenia prawne, choćby ich konsekwencją było powstanie stanów faktycznych zbliżonych do stanów faktycznych wynikających ze zdarzeń objętych hipotezą normy prawnej zawartej w ww. przepisie (zmiana stosunków własnościowych) i podejmowanie w tym zakresie władczych rozstrzygnięć jest w ocenie Sądu niedopuszczalne. Organ administracji publicznej, wydając decyzję, nie może bowiem ani nałożyć na jednostkę obowiązku, ani odmówić jej przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. To natomiast, że ze względów strategicznych, związanych z bezpieczeństwem państwowym, obronnością państwa lub innym ważnym interesem państwowym, które to względy legły u podstaw objęcia kontrolą Państwa obrotu nieruchomościami położonymi w portach i przystaniach morskich realizowanego w drodze czynności prawnych (co wynika z art. 3 ust. 6 ustawy o portach i przystaniach morskich), jest zasadne również objęcie analogiczną kontrolą sprzedaży egzekucyjnej, może być rozważane jedynie jako postulat adresowany do ustawodawcy, o podjęcie w tym zakresie stosownych prac legislacyjnych, a nie uzasadnienie dla podejmowania przez organ administracji publicznej indywidualnych władczych aktów o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody na sprzedaż takich nieruchomości. To zaś oznacza, że prowadzenie postępowania administracyjnego na gruncie ww. regulacji w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż egzekucyjną nieruchomości położonych w granicach portu morskiego jest z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalne, a jeśli do wszczęcia takiego postępowania już doszło, to winno ono zostać, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., umorzone jako bezprzedmiotowe. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie, Minister Skarbu Państwa nie umorzył postępowania zainicjowanego wnioskiem komornika, ale podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w drodze sprzedaży egzekucyjnej, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa materialnego takiej kompetencji mu nie przyznają, to rozstrzygnięcie to jak też utrzymująca je w mocy decyzja tego organu z dnia [...] maja 2012 r. obarczone są kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. (wydane zostały bez podstawy prawnej), skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Mając zaś na względzie to, że sprzedaż egzekucyjna przedmiotowych nieruchomości, nie podlega regulacji art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, to bezprzedmiotowe jest obecnie ustosunkowywanie się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez Ministra art. 976 § 1 in fine, art. 967 i art. 969 k.p.c. w zw. z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy, w kontekście określonego przez organ momentu, kiedy komornik może wystąpić ze skutecznym wnioskiem o wyrażenie zgody na ich sprzedaż. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Skarbu z [...] marca 2012 r. nr [...]. Minister Skarbu wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyroki w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: a) błędną wykładnię art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179) polegającą na przyjęciu, iż obowiązek uzyskania zgody Ministra Skarbu Państwa na rozporządzanie nieruchomością, o której mowa w tym przepisie, nie ma zastosowania do przypadków zbycia nieruchomości przez komornika w trybie sprzedaży egzekucyjnej; b) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie decyzje Ministra Skarbu Państwa zostały wydane bez podstawy prawnej, pozwalającej organowi administracji publicznej na władczą ingerencję w procedurę zbycia nieruchomości przy sprzedaży egzekucyjnej. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji braku podstaw do przyjęcia, iż organ administracji przy wydawaniu decyzji działał bez podstawy prawnej. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty przez jej oddalenie. Ponadto w każdym przypadku wnosił o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 3 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179) nie jest zasadny. Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię, zgodnie z zasadą, że nie jest dopuszczalna wykładnia normy prawnej w oderwaniu od całości przepisu prawa. Art. 3 ust. 1 nie stanowi regulacji zamkniętej, która daje wyczerpującą podstawę do odkodowania zakresu jej stosowania, a jak zasadnie wywiódł Sąd, wymaga uwzględnienia regulacji w ust. 2 do ust. 6 art. 3, a zatem co do inicjatywy wszczęcia postępowania, wymogów wniosku. Z wymogów materialnych wniosku określonych w art. 3 ust. 3 i ust. 4 wynika, że zakres regulacji nie obejmuje zbycia nieruchomości w trybie sprzedaży egzekucyjnej. Ze względów celowościowych nie ma podstaw do prowadzenia wykładni rozszerzającej art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich. Takich podstaw nie można też doszukać się w regulacji art. 5a ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1224). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich. Decyzja wydana bez podstawy prawnej to decyzja wydana na podstawie przepisu prawa, który nie ma zastosowania w sprawie ze względu na przedmiotowe ograniczenie regulacji. Art. 3 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich nie ma zastosowania do sprzedaży nieruchomości w trybie egzekucji cywilnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 156 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w sentencji i uzasadnieniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie oznaczenia skarżącego (art. 17 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, Dz.U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376 ze zm.).