VIII SA/Wa 601/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. I. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K. I. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej organ odwoławczy, organ II instancji) rozpoznając odwołanie K. I. - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z siedzibą w N. z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym : W dniu [...] marca 2009 r. K. I. (dalej skarżący) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. z siedzibą w N. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował do płatności : jedną działkę rolną oznaczoną literą A, położoną na działkach ewidencyjnych o numerach : [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym G., na terenie gminy W., powiat g., województwo [...] oraz trzy działki rolne oznaczone literami B, C i D, położone na działkach ewidencyjnych o numerach : [...],[...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym G., na terenie gminy W., powiat g., województwo [...]. W przedmiotowym wniosku zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej (JPO) cztery działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. Po przeprowadzonym postępowaniu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N. wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzję Nr [...] w sprawie przyznania K. I. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, w łącznej wysokości [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Powyższe płatności zostały przyznane do powierzchni deklarowanej – [...] ha. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] stycznia 2010 r. W dniu [...] listopada 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N. z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Po złożeniu wyjaśnień przez skarżącego (jego pełnomocnika), w dniu [...] grudnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej organ I instancji) wydał decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności tej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N. (z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR naruszył prawo, gdyż nie uwzględnił dla działki ew. o nr [...] powierzchni referencyjnej ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16). Dalej organ I instancji podniósł, iż obowiązkiem organu było sprawdzenie czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Obowiązek ten wynika z art. 24 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, na mocy którego nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Organ stwierdził, że nieuwzględnienie ustalonej (określonej) powierzchni PEG stanowi rażące naruszenie przepisów prawa unijnego, tj. art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. i art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. i tym samym ma wpływ na wysokość przyznanych płatności. Nadto wskazano także naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 – 3 , art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższe naruszenie prawa spowodowało uwzględnienie nieprawidłowej powierzchni PEG dla działki ewidencyjnej [...], co w dalszej części skutkowało przyznaniem płatności w wysokości niezgodnej z przepisami prawa. Dyrektor OR ARiMR stwierdził zatem, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N. z [...] grudnia 2009 r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i musi być uznana za nieważną, zaś Kierownik Biura Powiatowego ARiMR będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności na podstawie złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżący podniósł naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy w sprawie nie było sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a treścią przepisu prawnego, bowiem jedyna nieprawidłowość dotyczyła błędnej analizy stanu faktycznego – błędnego pomiaru powierzchni uprawnej do przyznania płatności, za które wnioskodawca nie ponosi winy. Ponadto skarżący wskazał wywód co do powierzchni działki [...], stwierdzając jej uprawę dopiero od 2009 r. W konkluzji wyjaśnił, że nie każde naruszenie prawa może być uznane za "rażące naruszenie prawa". Zaskarżoną decyzją Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (z dnia [...] maja 2012 r.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności, gdyż w ocenie Prezesa ARiMR nie zaszły przesłanki do jej uchylenia, zaś organ I instancji zasadnie stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N. z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że rażąco narusza ona przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, bowiem przyznając skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w tym m.in. do powierzchni działki rolnej [...] ha na działce ew. nr [...], na której znajdowała się działka rolna oznaczona literą C, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N., przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit, c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Organ II instancji podkreślił, że na działce ewidencyjnej Nr [...] strona skarżąca zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha. Zatem zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył orzecznictwo w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. I., wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy nie istniały przesłanki do stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N.; naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N. z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; art. 16 k.p.a. poprzez wzruszenie ostatecznej decyzji, gdy brak było ku temu podstaw. W szczególności skarżący podniósł, iż bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podkreślić należy, że kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym przypadku decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N. z dnia [...] grudnia 2009 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie nadzorcze spoczywa obowiązek wykazania, w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, iż w konkretnie rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, warunkująca stwierdzenie nieważności decyzji. W sprawie niniejszej organy obu instancji stwierdzając nieważność decyzji z dnia z [...] grudnia 2009 r. wskazały, że ww. decyzja rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., bowiem przyznając skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w tym m.in. do powierzchni działki rolnej oznaczonej nr ew. [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit, c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Podniesiono, że do działki ewidencyjnej Nr [...] skarżący zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha. W ocenie sądu, organy wadliwie stwierdziły nieważność decyzji (z dnia [...] grudnia 2009 r.) bowiem wskazane w decyzjach zaskarżonych naruszenie prawa nie kwalifikuje się jako przesłanka do stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy, że błąd organu w postępowaniu dowodowym co do ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności może być ewentualnie przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania i dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Z tych właśnie przyczyn zaskarżona decyzja jak i decyzja I instancji kwalifikują się do uchylenia. Należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji posiada swoja specyfikę - celem tego rodzaju postępowania nie może być rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, w taki sposób jakby to była kolejna instancja. Fakt, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, mogącym ograniczać się wyłącznie do badania problemu tkwienia w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wadliwości kwalifikowanej, powoduje daleko idące konsekwencje w zakresie granic limitujących pole działania organu nadzoru i wyciągane w efekcie jego zakończenia wnioski. Nie można zapominać, iż stwierdzenie nieważności decyzji (zwłaszcza gdy jest ona ostateczna) jest zabiegiem dozwolonym wprawdzie przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., z zakazem wobec tego jakichkolwiek dążeń w kierunku ich rozszerzenia. Uwaga ta jest szczególnie ważna do uwzględnienia w aspekcie rozważanej na gruncie niniejszej sprawy wadliwości kwalifikowanej w postaci rażącego naruszenia prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa wymaga bowiem zdecydowanego odróżnienia od nie mającego tak drastycznego wymiaru innego naruszenia prawa. Należy zauważyć, że uprawnienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie załatwianej w postępowaniu zwykłym do przeprowadzania oceny w ramach art. 80 k.p.a. nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonywanie przez ten organ na nowo, własnych ustaleń faktycznych. Do tego zaś zmierzały w istocie wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przez Prezesa ARiMR w kwestii oceny okoliczności faktycznych związanych z zagadnieniem powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności. Kwestie powyżej przedstawione były już wielokrotnie przedmiotem rozpatrywania przez sądy administracyjne (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1137/10 utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 837/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2983/08 utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 683/09, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR skupiła się jedynie na analizie decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym pod kątem wystąpienia naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Zwrócić uwagę należy, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego sprowadza się do przytoczenia przebiegu postępowania oraz odpowiednich przepisów i faktów ustalonych przez niego, również organ I instancji nie uzasadnił na czym polega rażące naruszenie prawa co do decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Słusznie w tej sytuacji wywiódł skarżący, że nie każde naruszenie prawa jest rażącym naruszeniem prawa. W tym przedmiocie decyzje obu organów nie zostały należycie uzasadnione, co z kolei uzasadnia słusznym naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Takie działanie organów obu instancji prowadzić musi do uchylenia wydanych przez nie rozstrzygnięć, ponieważ zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Jednocześnie stwierdzić należy, że organy obu instancji wydając przedmiotowe decyzje naruszyły prawo ponieważ wadliwie oceniły zebrany materiał dowodowy i na jego podstawie wadliwe zastosowały przepisy prawa tj. stwierdziły nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Rozważając tryb nadzwyczajny należało zbadać ewentualnie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przepisów art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.