IV SA/Po 932/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wszczęcia kontroli sanitarnej postanawia : 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A. Sp. z o.o z siedzibą w P. kwotę 100 złotych ( sto ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2012 r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (dalej PPIS bądź Powiatowy Inspektor), na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ([j.t.] Dz.U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 84 c ust. 9 i 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ([j.t.] Dz.U. z 2010 r. nr. 220 poz. 1447 ze zm., dalej – usdg), po otrzymaniu w dniu [...] czerwca 2012 r. wniosku A. Sp. z o.o. z/s w P. (dalej Skarżący bądź Przedsiębiorca) obejmującego zastrzeżenia strony do protokołu z dnia [...] czerwca 2012 r. wraz ze sprzeciwem w trybie art. 84 c usdg orzekł o bezprzedmiotowości zastrzeżeń strony wraz ze sprzeciwem w trybie art. 84 c usdg, bowiem kontrola sprawdzająca wykonanie nakazów nałożonych na Przedsiębiorcę decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] podjęta została i zakończona w dniu [...] czerwca 2012 r. i nie było możliwe wydanie postanowienia w trybie art. 84c ust. 9 usdg. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor wskazał, że dnia 11 czerwca 2012 r. w ramach sprawdzenia wykonania przez stronę nakazów wynikających z decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2012 r.), ogłoszonej stronie przez odczytanie jej treści, a także w związku z kolejną informacją uzyskaną z Komendy Miejskiej Policji w K. o wprowadzaniu do obrotu produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, w sklepie p.n. "Śmieszne rzeczy" w K. przy ul. Ś. [...], należącym do A. Sp. z o.o. z/s w P. (dawniej R. G., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A."), przedstawiciele Państwowej Inspekcji Sanitarnej w K. w osobach W. A. i M. P., podjęli czynności kontrolne w ww obiekcie. Pracownica sklepu N. K., mimo nieobecności właściciela jednostki, nadal nie miała pisemnego upoważnienia przedsiębiorcy (mimo obowiązku wynikającego z art. 80 ust. 3 usdg) do reprezentowania go w trakcie kontroli Przedstawiciele organu wezwali do udziału w czynnościach kontrolnych w charakterze świadków (art. 80 ust. 5 usdg) dwu policjantów z Komendy Miejskiej Policji w K. Przed przystąpieniem do wykonywania czynności kontrolnych przedstawiciele organu przekazali obecnej w sklepie pracownicy Upoważnienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. (dalej Upoważnienie nr [...]), zawierające pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego, zgodnie z art. 79b usdg. Upoważnienie to określało zakres kontroli i czas jej trwania od [...] czerwca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. czynności kontrolne odbywały się w warunkach dalece odbiegających od tych, które zwykle towarzyszą przeprowadzaniu kontroli. Spowodowane to było zachowaniem pracownicy sklepu, która nieustannie prowadziła rozmowy telefoniczne z kancelarią adwokacką. Rozmowy te spowodowały, że pracownicy Inspekcji nie mogli przeprowadzać kontroli z należytą starannością i w skupieniu sporządzić protokołu z przeprowadzonych czynności, stąd drobne uchybienia, nieścisłości i nie wpisanie daty zakończenia kontroli w dniu [...] czerwca 2011 r. Czynności kontrolne wykazały, że nakazy określony w pkt 1 i 3 decyzji z [...] maja 2012 r., nie zostały przez stronę wykonane, ponieważ w sklepie "Śmieszne rzeczy" nadal wprowadzane SA do obrotu (co prawda pod innymi nazwami, jak to miało miejsce w dniach kontroli, przeprowadzonych [...] i [...] maja 2012 r., produkty co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Kontrola, mimo nie zamieszczenia w protokole kontroli daty jej zakończenia, faktycznie została zakończona, tak jak to określono w Upoważnieniu nr [...], a oryginał protokołu pozostawiono w kontrolowanym obiekcie. W tym stanie rzeczy, wobec zakończenia czynności kontrolnych u Przedsiębiorcy, nie jest możliwe wydanie postanowienia w trybie art. 84c ust. 9 usdg. Decyzja z [...] maja 2012 r. dotyczy wstrzymania wytwarzania i wprowadzania do obrotu wszelkich produktów co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi i zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu "Śmieszne rzeczy" w K. w zakresie wszelkich produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, nie tylko tych zatrzymanych w dniach [...] i [...] maja 2012 r. (k. 8 akt administracyjnych). Zażalenie na postanowienie z [...] czerwca 2012 r. złożył Skarżący, wnosząc o jego zmianę przez uwzględnienie w całości sprzeciwu i wydanie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, a tym samym zwrócenie zatrzymanych w trakcie kontroli produktów. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 84c ust. 9 usdg oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, i art. 105 § 1 kpa (k. 9 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z 6 lipca 2012 r.) Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej WWIS bądź Wojewódzki Inspektor) na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ([j.t.] Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263) w trybie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 134 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 84c ust. 10 i 16 usdg, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor dokonał ustaleń, odpowiadających ustaleniom dokonanym przez Powiatowego Inspektora. W ocenie WWIS wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu. Po rozpatrzeniu sprzeciwu organ kontrolny wydaje rozstrzygnięcie, w którym postanawia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź postanawia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Wniesienie sprzeciwu wstrzymuje jedynie czynności kontrolne będące w toku, a rozpatrzenie sprzeciwu może wywołać skutek w postaci odstąpienia od wstrzymanych czynności kontrolnych, bądź kontynuowania wstrzymanych czynności kontrolnych. W konsekwencji wniesienie sprzeciwu wywołuje skutki jedynie w stosunku do czynności w toku, w żadnym natomiast wypadku wniesienie sprzeciwu nie wywołuje skutków w stosunku do zakończonych już czynności kontrolnych, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora PPIS, po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych, nie mógł wydać postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, nie mógł również wydać postanowienia o kontynuowaniu czynność kontrolnych, bowiem czynności te zostały uprzednio zakończone. Sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, bowiem nie można wstrzymać czynności kontrolnych już zakończonych (k. 6 akt administracyjnych). Na powyższe rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył skarżący wnosząc o uchylenie postanowienia z [...] lipca 2012 r. i z [...] czerwca 2012 r. Rozstrzygnięciom tym zarzucono: a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności przez pominięcie okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu i zażalenia, w tym zarzutu odnoszącego się do braku upoważnień do przeprowadzenia kontroli, okoliczności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli; b. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6 i 8 kpa przez wydanie "postanowienie o bezprzedmiotowości" bez podstawy prawnej i wbrew dyspozycjom usdg; c. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 105 § 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie "postanowienia" o bezprzedmiotowości sprzeciwu, mimo, że postępowanie wszczęte w wyniku złożenia sprzeciwu nie było bezprzedmiotowe; d. naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 84c ust. 9 usdg w zw. z art. 105 § 1 kpa przez faktyczne umorzenie postępowania - zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu oraz wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie czynności kontrolnych (k. 4-9 akt IV SA/Po 932/12). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków (k. 17-18v akt IV SA/Po 932/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101, dalej - ppsa). Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej Sprawie Sąd podzielił poglądy wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., I OSK 1030/10 (Lex nr 741496). Na wstępie rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 ppsa, postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej normuje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Usdg normuje w art. 77 ust. 1 zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych, normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma swój odrębny przedmiot. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 kpa, decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1 kpa). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Zgodnie z art. 84c usdg przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d (ust. 1). Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust. 9). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. (ust. 10). Jednocześnie w ust. 16 tego artykułu, Ustawa wskazuje, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 ppsa stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o bezprzedmiotowości zastrzeżeń strony wraz ze sprzeciwem w trybie art. 84 c usdg nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. Zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Zaskarżone postanowienie, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ppsa. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym. Na postanowienia zapadłe w niniejszej sprawie wydane na podstawie art. 84c ust. 10 i 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Podobny pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniach z dnia: IV SA/Po 561/12 (od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r., II OSK 2911) i IV SA/Po 560/12 (prawomocnym) oraz w postanowieniu z 28 czerwca 2012 r., IV SA/Po 129/12 (prawomocnym). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art.58 § 1 pkt 1 ppsa skargę odrzucił. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art.232 § 1 pkt 1 ppsa.