VII SA/Wa 1713/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2012 r. znak (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki skargę oddala Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 154 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r. W uzasadnieniu organ podał, że na wniosek K. K. wszczęto postępowanie administracyjne dotyczące uchylenia na podatnie art. 154 Kpa ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r. nakazującą K.K. rozbiórkę budynku inwentarsko – gospodarczego na działce nr [...] w W. Decyzja objęta wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007r. , sygn. akt II SA/Kr 1276/04 oddalił skargę. Odnosząc się do złożonego żądania uchylenia decyzji na podstawie art. 154 Kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepis ten pozwala na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa o ile przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ administracyjny wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., bądź art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., jest decyzją na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest "decyzją związaną", co oznacza, że w określonym stanie faktyczny, gdy dopuszczono się naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa materialnego organ administracji ma obowiązek orzec rozbiórkę samowolnie wniesionego obiektu. Decyzja taka nie podlega uchyleniu bądź zmianie na podstawie art. 154 kpa, gdyż doprowadziłoby to do złagodzenia – wbrew woli ustawodawcy – restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego, a tym samym zniesiona zostałaby sankcja wobec sprawców samowoli budowlanej. W konsekwencji powyższych rozważań organ przyjął, że decyzja nakazująca rozbiórkę bez względu na to czy na mocy jej postanowień któraś ze stron nabyła prawo czy też nie - nie może być uchylona w trybie art. 154 lub 155 kpa. Słuszny interes strony nie może bowiem pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem ustawy Prawo budowlane. Inna wykładnia tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to ich słuszny interes. Stałoby to jednak w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 Kpa. Decyzją z dnia [...] maja 2012r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Powtórzył argumentację organu pierwszej instancji dotyczącą " związanego" charakteru decyzji rozbiórkowej, do której , w związku z tym nie może mieć zastosowania art. 154 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł K. K. zarzucając naruszenie art. 154 § Kpa oraz art. 6 i 7 Kpa. Zdaniem skarżącego organy administracji publicznej miały obowiązek zbadać jego wniosek wyłącznie z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 Kpa. przepis ten nie zawiera takich określeń, jak "decyzja związana", a odwołanie się w tym względzie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie może stanowić podstawy rozstrzygania konkretnej sprawy. Skarżący podkreślił, że począwszy od dnia wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie 11 lipca 2003 r. nakaz rozbiórki nie jest już jedyną określoną ustawowo konsekwencją popełnienia samowoli budowlanej. Od wskazanej wyżej daty alternatywą jest legalizacja popełnionej samowoli, i to nie uznaniowa, lecz mająca charakter obligatoryjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawiona w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm. ). Stosownie do art. 154 Kpa - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie art. 154 § 1 Kpa wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa" ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA3205/01, Monitor Prawny 2003/14/627). Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. (OSK 1188/04 Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej, o jakim stanowi art. 154 § 1 Kpa należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. Uzasadnienie tego poglądu znajduje swoje uzasadnienie w doktrynie, w której przyjmuje się, że do decyzji ostatecznych na mocy, których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień". Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 Kpa nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. (vide: Borkowski, (w:) Adamiak/Borkowski, Kpa Komentarz, wyd. 10 Warszawa 2009 s 561 i 576). Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 III RN/92/97, OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1932 r., 1. Rej. 7168/29 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985 r., III SA 1003/85, OSPiKA z 1987 r. Nr7-8 poz. 163). Z powyższych względów należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że decyzja nakazująca skarżącemu rozbiórkę budynku inwentarsko – gospodarczego nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa – w rozumieniu art. 154 kpa. Należy podkreślić, że wśród przesłanek wynikających z przepisów Prawa budowlanego dających podstawę organom nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, nie ma takiej, która by nakazywała uwzględnić "słuszny interes strony", na którą nakłada się taki obowiązek, co najwyżej należy ten interes uwzględnić zgodnie z brzmieniem art. 7 Kpa Nie można, więc oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, kiedy już podlega egzekucji, może być uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony" (art. 154 Kpa.). Takie rozumienie art. 154 Kpa stanowiłoby dla strony naruszającej prawo, odmawiającej wykonania obowiązku, a tym samym zachowania zgodnego z prawem, nieuzasadnioną nagrodę, w postaci uchylenia lub zmiany decyzji o nakazie rozbiórki. Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może przez zastosowanie art. 154 być w uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, które wykonały nałożony obowiązek dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów oznaczałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Z tych względów Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 154 Kpa oraz przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami orzekł, jak w sentencji.