II SA/Rz 750/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. Ś. i W. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wejście na nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. Ś. i W. Ś. solidarnie kwotę 560 zł /słownie: pięćset sześćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku K. i W. Ś. – w związku z ich bezskutecznymi staraniami o uzyskanie zgody M. M. jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1159 położonej w J. przy ul. S. - orzekł dla nich o niezbędności wejścia na teren tej działki w celu wykonania prac remontowych ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 1158 (bezpośrednio przy granicy z działką nr 1159), zezwalając na korzystanie z nieruchomości sąsiedniej pasem działki przy granicy o szerokości 1,30 – 1,50 m (pow. ok. 20 m²) przyległym do budynku, w okresie 20 – 30 dni roboczych, w godzinach 6 - 21, w ciągu 4 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, przy jednoczesnym zachowaniu następujących warunków: 1) Zabezpieczenia przed przystąpieniem do robót gruntu, drzew i krzewów oraz ogrodzenia posesji przed negatywnym oddziaływaniem pyłów oraz ewentualnymi uszkodzeniami mechanicznymi, 2) Wykonania rusztowania zgodnie z normami określającymi warunki techniczne w tym zakresie wraz z pisemnym potwierdzeniem jego wykonania przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do prowadzenia danego rodzaju robót, 3) Wykonywania robót budowlanych przy zachowaniu przepisów bhp, 4) Umożliwieniu przez właściciela działki nr 1159 korzystania z objętej decyzją nieruchomości do wykonania robót budowlanych zgodnie z ustaleniami decyzji, 5) Zobowiązaniu inwestora po upływie okresu korzystania z nieruchomości sąsiedniej, doprowadzenia jej do stanu poprzedniego oraz naprawienia powstałych w wyniku tego szkód na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, 6) Wykonywania prac remontowych zgodnie z przyjętym przez organ zgłoszeniem z dnia 2 lutego 2012 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. M. podnosząc, że Urząd przy podejmowaniu decyzji nie wziął pod uwagę jej pisma z dnia 23 kwietnia 2012 r. wskazującego na niecelowość przedsięwzięcia K. i W. Ś., gdyż dobiega końca postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące lokalizacji budynku mieszkalno – usługowego przylegającego bezpośrednio do ściany ich budynku. W związku z powyższym odwołująca wniosła o wstrzymanie biegu decyzji Starosty do czasu uzyskania przez nią warunków zabudowy oraz decyzji na budowę swojego budynku. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w oparciu o art. 138 § 2 Kpa, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości opisaną na wstępie decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody, ze stanowiącego podstawę wydania decyzji organu I-instancyjnego art. 47 ust. 1 i 2 w sposób jednoznaczny wynika, że przy rozpoznawaniu wniosku o zezwolenie na wejście na nieruchomość sąsiednią, organ administracji architektoniczno – budowlanej powinien ustalić: 1) Czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi, 2) Czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne, 3) Czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Jeżeli organ stwierdzi, że chociaż jedna ze wskazanych przesłanek nie wystąpiła, powinien wydać decyzję odmowną. Uznając prawidłowość poczynionych ustaleń i spełnienie warunków opisanych w pkt 1 i 3 Wojewoda podkreślił, że wskazany w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego administracyjny tryb rozstrzygania o prawie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej jest dopuszczalny wyłącznie po wcześniejszym podjęciu przez inwestora prób uzgodnienia z sąsiadem warunków wejścia na teren jego nieruchomości i w sytuacji braku powodzenia takich działań. Występując z wnioskiem o wydanie kontrolowanej decyzji K. i W. Ś. na potwierdzenie braku uzyskania zgody M. M. dołączyli co prawda wydruki z poczty elektronicznej z okresu od listopada 2009 r. do czerwca 2010 r. oraz skierowane do niej wystąpienie działającego w ich imieniu adwokata z dnia 9 lipca 2010 r., jednak uwadze organu I instancji uszło, że korespondencja e-mailowa była prowadzona między M. M. a D. Ś., który jest osobą postronną w niniejszym postępowaniu. Także w przypadku pisma z dnia 9 lipca 2010 r., mimo dołączonego potwierdzenia jego nadania, brak jest dowodu potwierdzającego jego doręczenie adresatowi. Także wskazany w tych pismach zakres robót był szerszy, niż we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne, a wspomniana korespondencja była prowadzona przed dokonaniem zgłoszenia przez inwestorów. W aktach sprawy brak jest dowodu podjęcia przez inwestorów, po dokonaniu przez nich skutecznego zgłoszenia, starań o uzyskanie zgody na okresowe zajęcie nieruchomości nr 1159 celem wykonania remontu ściany. W tej sytuacji ingerencja Starosty [...] była przedwczesna i nieuprawniona, gdyż udowodnienie starań o uzyskanie zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej leży po stronie inwestora i winno być egzekwowane przez organ rozpatrujący sprawę. W ocenie Wojewody [...], objęta odwołaniem decyzja nie odpowiada też prawu ze względu na nieprecyzyjne określenie granic niezbędnej potrzeby wejścia na grunt działki nr 1159 oraz niesprecyzowanie warunków korzystania z w/w nieruchomości, co wskazuje na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. W sentencji decyzji organ nie określił też wymiarów pasa niezbędnego do prowadzenia planowanych robót, poprzestając na nieprecyzyjnym wskazaniu jego szerokości i powierzchni. Poza tym jak określił Starosta, wyznaczony pas działki ma być przyległy do budynku zgodnie z warunkami wskazanymi w załączonej do wniosku dokumentacji, co jest niespójne z danymi w nich zawartymi, gdzie pas działki wykracza poza ścianę budynku. W decyzji nie określono jednoznacznie terminu w trakcie którego inwestorzy będą mogli wejść na teren działki sąsiedniej, gdyż nie wskazano skonkretyzowanego zakresu czasowego (dokonane w tym zakresie wskazanie nie może być uznane za wystarczające). Niedookreślenie terminu i pasa gruntu może rodzić spory w związku z ich odmienną interpretacją przez inwestorów i zobowiązanego do udostępnienia nieruchomości. Wątpliwości powstają również w związku z zakresem dobowego czasu prowadzenia robót, bowiem prace trwające 15 godzin na dobę mogą być uciążliwe dla właściciela nieruchomości. Wskazane powyżej uregulowania zawarte w decyzji organu I instancji jako nieprecyzyjne i niejednoznaczne, nie chronią skutecznie interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej. W osnowie decyzji powinno znaleźć się dokładne wskazanie rodzaju i zakresu zamierzonych robót budowlanych, sprecyzowanie sposobu korzystania z nieruchomości sąsiedniej (np. poprzez dopuszczenie możliwości postawienia rusztowania, określenie szerokości i długości oraz usytuowania pasa gruntu na jaki można wejść z robotami), a także określenie terminu korzystania z danej nieruchomości. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie zakresu czasowego i przedmiotowego zamierzonych robót budowlanych w sposób precyzyjny i jedynie w niezbędnym zakresie, celem ochrony interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej. Dla wyniku rozpatrywanej sprawy i podjętego przez siebie rozstrzygnięcia Wojewoda jednocześnie jako pozbawione znaczenia uznał argumenty podniesione w odwołaniu przez M. M. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli K. i W. Ś. wskazując w jej uzasadnieniu na wielokrotnie podejmowane przez siebie próby porozumienia z M. M. oraz brak z jej strony dobrej woli i chęci współpracy do załatwienia sprawy w sposób dla wszystkich satysfakcjonujący. Korespondencja e-mailowa z nią spowodowana informacją o jej przebywaniu poza granicami kraju, z uwagi na brak umiejętności korzystania z komputera i internetu, była prowadzona przez zamieszkującego wspólnie z nimi i upoważnionego do tego syna D. Skarżący jako niezrozumiałe uznali stwierdzenie, że wszelkie wykazane próby porozumienia z sąsiadką zostały podjęte przed dokonaniem zgłoszenia, gdyż w ich przekonaniu cytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy właśnie przed zainicjowaniem postępowania administracyjnego nakładają taki obowiązek (późniejsze próby nie mają racji bytu). W ich przekonaniu także warunki przedstawione w decyzji Starosty co do sposobu i parametrów wyznaczenia do okresowego użytkowania pasa działki nr 1159, przedziału czasowego i godzinowego (dobowego) wykonywania prac remontowych są jasne i przejrzyste, dostosowane do realiów panujących na rynku usług budowlanych (mając na uwadze obiektywne dążenie do wykonania robót w jak najszybszym terminie), pozostawiając niezbędny margines czasowy na wypadek wystąpienia niesprzyjających warunków atmosferycznych, a także bieżącego utrzymania w porządku i uprzątnięcia terenu po zakończeniu prac. Z dokumentów przedłożonych w postępowaniu nie wynika przy tym zagrożenie uciążliwością tych prac dla M. M., która zamieszkuje w odległości ok. 2 km od stanowiącej jej własność działki nr 1159. W tej sytuacji decyzja Starosty [...] jawi się jako prawidłowa, spełniając wszystkie niezbędne warunki do jej wydania. Podnoszona zaś często w uzasadnieniu decyzji Wojewody kwestia ochrony interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej odbywa się kosztem braku ochrony interesów inwestora, zamierzającego wyremontować należący do niego budynek. Na tej podstawie skarżący zwrócili się o rozpatrzenie wniesionej przez siebie skargi i ustalenie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości zgodnie z wnioskiem złożonym do Starosty. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] zawnioskował o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w wydanej przez siebie decyzji i argumentację wskazaną w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – określanej dalej jako P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzenia ich nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia ich nieważności określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] na mocy art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zezwalającą skarżącym na skorzystanie z nieruchomości sąsiedniej celem wykonania zamierzonych prac remontowych przy ścianie stanowiącego ich własność budynku mieszkalnego, posadowionego bezpośrednio przy granicy działki, przekazując jednocześnie temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Poza sporem pozostaje przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy, a jej istota sprowadza się do oceny, czy zgromadzony w niej materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania przez Wojewodę [...] orzeczenia kasacyjnego względem merytorycznej decyzji Starosty [...]. Organ odwoławczy – odmiennie niż organ I instancji - uznał bowiem, że nie zostały w sposób nie budzący wątpliwości spełnione wszystkie warunki uprawniające do skorzystania przez K. i W. Ś. z nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej własność M. M. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w zakresie wyżej opisanym, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, gdyż decyzja Wojewody [...] zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki do uchylenia w trybie art. 138 § 2 kpa decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z treścią tego przepisu, o_@KON@_rgan odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie takiej decyzji może nastąpić więc tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Stosownie do wyroku WSA w Kielcach z dnia 2 lutego 2012 r. II SA/Ke 843/11, wydanie decyzji kasacyjnej znajduje uzasadnienie w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w sposób niebudzący wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Podobnie NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. II OSK 1823/11 wskazał, że jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, to musi wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto, przekazując sprawę, organ odwoławczy może wskazać, które okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu danej sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z jej art. 47 ust. 2, jeżeli inwestor nie zdoła uzgodnić z właścicielem nieruchomości sąsiedniej warunków wejścia na tę nieruchomość celem wykonania robót budowlanych, rozstrzyga o tym właściwy organ na wniosek inwestora. W przypadku uznania zasadności wniosku, organ ten określa przy tym granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Jak wynika z powyższego, a zarazem jak ustaliły organy administracji I i II instancji, przesłankami wydania pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu są potrzeba wykonania robót budowlanych, niezbędność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej oraz brak zgody na takie wejście właściciela nieruchomości sąsiedniej. Przesłanki te wyznaczają jednocześnie dopuszczalne granice prowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego. Potrzeba wykonania prac budowlanych powinna wynikać np. z pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje natomiast, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie. Rodzaj i zakres zamierzonych do wykonania przez skarżących prac nie budzi wątpliwości, że wymagają one wejścia na teren działki sąsiedniej i co do zasady nie jest przez jej właścicielkę kwestionowany. W okolicznościach tych pozbawiona istotnego znaczenia jest okoliczność, czy budynek inwestora jest zlokalizowany dokładnie w granicy działek, czy jak utrzymuje M. M. w odległości ok. 30 cm od niej, skoro i tak wymaga to wejścia na jej nieruchomość. Jej zastrzeżenia budzi natomiast sposób w jaki te prace miałyby zostać wykonane, związany z ingerencją i czasowym wykorzystaniem części jej działki. Organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji szczegółowo określił sposób w jaki miało to przebiegać, w tym obszar przewidzianej do zajęcia jej działki, czasokres w jakim miałoby to nastąpić wraz z godzinami prowadzenia prac remontowych oraz zabezpieczenia pozostałej jej części przed ewentualnymi negatywnymi ich skutkami. Organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej polecił dokonać ustaleń, które w świetle treści art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych zostały już w wystarczającym stopniu poczynione przez organ I instancji, a przez to zbędne. Wytyczne udzielone przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały już w wystarczającym stopniu skonkretyzowane przez organ I instancji i nie jest celowe dalsze ich uszczegóławianie, które nie wnosi nic nowego do sprawy a może spowodować dodatkowe utrudnienia związane z wykonaniem robót. Został przy tym spełniony także warunek braku porozumienia między inwestorami a właścicielką działki sąsiedniej; wskazywanie przez organ odwoławczy na brak negocjacji między nimi w przedmiocie udzielenia zgody na wejście na nieruchomość podważałby sens regulacji art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż wystąpienie do właściwego organu o udzielenie zgody jest właśnie konsekwencją braku takiego porozumienia W tym zakresie Sąd w pełni podziela zarzuty skargi o zbędności ponawiania takich czynności po złożeniu wniosku. Bez znaczenia dla wydanej decyzji jest zamierzony przez M. M. sposób wykorzystania jej działki w przyszłości i sygnalizowany zamiar jej zabudowy w taki sposób, który czyni zamiar wykonania prac zbędnym. Wystąpienie przez nią o wydanie warunków zabudowy dla jej działki nie przesądza w jaki sposób zostanie ona zagospodarowana w przyszłości i nie może być odnoszone do kwestionowania zasadności potrzeby wykonania zamierzonych prac przez inwestorów. Reasumując stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przesłanek zastosowania art. 47 ust. 2 prawa budowlanego, a w konsekwencji zbyt szeroko zakreślił ramy postępowania wyjaśniającego, które jego zdaniem powinien ponownie przeprowadzić organ I instancji. W tym kontekście wydaną przez niego decyzję należy określić jako błędną i wiążącą się z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa i art. 47 ust. 2 prawa budowlanego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu prowadzonym po wydaniu niniejszego wyroku Wojewoda rozpozna jeszcze raz odwołanie z uwzględnieniem stanowiska sądu zaprezentowanego powyżej oraz dokona ponownej oceny prawnej sprawy w kontekście przesłanek z art. 47 ust. 2 prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.