I OSK 1326/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1058/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1058/12 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: J. S. wnioskiem z dnia 19 lipca 2012 r. zwróciła się o przyznanie zasiłku okresowego na wydatki bieżące i podwyższenie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w miesiącu lipcu oraz wnioskiem z dnia 31 lipca 2012 r. wniosła o przyznanie zasiłku okresowego na wydatki bieżące oraz świadczenia pieniężnego na zakup żywności od dnia 1 sierpnia 2012 r. Burmistrz B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmówił przyznania J. S. wnioskowanego zasiłku okresowego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.; zwana dalej ustawą) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Na podstawie zebranej dokumentacji w sprawie ustalono, że dochód rodziny wnioskodawczyni z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (za miesiąc czerwiec 2012 r.) wyniósł 1018,31 zł, a tym samym przekracza kryterium ustawowe uprawniające do przyznania wnioskowanego zasiłku. Na dochód rodziny składa się emerytura matki wnioskodawczyni w wysokości 886,92 zł netto oraz otrzymywany przez stronę dodatek mieszkaniowy w wysokości 131,39 zł. Do dochodu tego organ nie doliczył kwoty ustalonych alimentów od matki na rzecz strony, bowiem J. S. nie posiada własnego stałego dochodu, pozostaje na utrzymaniu matki i nie wpływa to w żaden sposób na zmianę wysokości dochodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu drugiej instancji, twierdzenie skarżącej, że prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe jest niewiarygodne. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni mieszka z matką w mieszkaniu składającym się z pokoju i kuchni. Korzysta ze wspólnej kuchni oraz łazienki i sprzętów znajdujących się w mieszkaniu. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura matki wnioskodawczyni w wysokości 886,92 zł netto oraz otrzymywany przez wnioskodawczynię dodatek mieszkaniowy w wysokości 131,39 zł. Zdaniem organu, J. S., posiadając nawet alimenty od matki w kwocie 100 zł nie jest w stanie zaspokoić swoich wydatków podanych w wywiadzie środowiskowym, co nie pozwala na prowadzenie przez nią osobiście jednoosobowego gospodarstwa domowego. Dlatego, wbrew twierdzeniu skarżącej, ponoszenie kosztów utrzymania jej oraz matki odbywa się choćby częściowo ze świadczenia emerytalnego matki. Zatem miesięczny dochód rodziny z czerwca 2012 r., wynoszący 1018,31 zł, nawet bez uwzględnienia przez organ w strukturze dochodów pomocy pieniężnej na dożywianie w wysokości 100 zł, przekroczył zweryfikowane kryterium rodziny wynoszące (po zmianie prawa w tym zakresie) 912 zł uprawniającego do zasiłku okresowego. Skarżąca J. S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że mieszkanie, w którym obecnie mieszka, zgodnie z prawem spełnia wymogi do prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw domowych. W jej ocenie niski dochód nie zabrania prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a.") ją oddalił. Powołując się na § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823) od dnia 1 października 2012 r. kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie (a taką jest skarżąca) stanowi kwotę 456 zł. W związku z tym obowiązkiem organu rozstrzygającego o prawie do przedmiotowego świadczenia jest ustalenie oprócz istnienia kryterium dysfunkcji, spełniania przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Dokonując natomiast ustaleń, czy wnioskodawca spełnia obowiązujące go kryterium dochodowe, tzn. czy osiągany przez niego miesięczny dochód nie przekracza wskazanej kwoty, organ obowiązany jest dokonać tych ustaleń na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu, z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną: o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości, że miesięczny dochód jakim dysponuje skarżąca przekracza obowiązujące kryterium dochodowe. Na dochód ten ustalony na miesiąc czerwiec 2012 r. składa się emerytura matki skarżącej w wysokości 886,92 zł netto oraz otrzymywany przez skarżącą dodatek mieszkaniowy w wysokości 131,39 zł. Ustalony w ten sposób dochód skarżącej wyniósł 1018,31 zł. Bezsporne zatem jest, że przekroczył obowiązującą kwotę kryterium dochodowego, która wynosi dla dwuosobowego gospodarstwa domowego 912 zł (2 x 456 zł). Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, że J. S. gospodaruje wspólnie z matką, tworząc tym samym rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym artykułem za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Bez wątpienia skarżąca wspólnie z matką zamieszkuje w jednym pokoju, korzysta z tych samych sprzętów gospodarczych co matka, mają jedną kuchnię i łazienkę. Poza tym, jedynym dochodem jakim w okresie rozpatrywania sprawy dysponowała skarżąca był przyznany jej dodatek mieszkaniowy w kwocie 131,39 zł oraz otrzymywane od matki alimenty w wysokości 100 zł miesięcznie. Oczywiste zatem jest, że dochód ten nie pozwala jej nawet na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania, które w pozostałej części pokrywa matka skarżącej z otrzymywanej emerytury, co potwierdza umowa użyczenia lokalu, zawarta między skarżącą a jej matką. Do uznania wspólnego gospodarowania wystarczające jest zamieszkiwanie w mieszkaniu skarżącej jej matki, która w znacznej części ponosi koszty jego utrzymania. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, to udział i wzajemna współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, również niezarobkowanie i pozostawanie na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą prowadzi się gospodarstwo domowe, a wszystko uzupełnione cechami stałości. Należy więc wskazać, że pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza wyłącznie przyczyniania się do istnienia, czy funkcjonowania wspólnoty, wykonywania działań na rzecz tej wspólnoty, czy też współdecydowania o przeznaczaniu dochodów rodziny. Istotą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się mieszka. Mając zatem na uwadze, że skarżąca prowadzi wspólnie z matką gospodarstwo domowe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rodzina skarżącej przekroczyła kryterium dochodowe rodziny wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, które dla dwuosobowej rodziny skarżącej wynosiło 912 zł. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. S. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie: 1. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik postępowania, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego w toczącym się postępowaniu administracyjnym przez przyjęcie, że skarżąca nie jest osobą samodzielnie gospodarującą, lecz tworzy z matką rodzinę i wspólnie gospodarują, podczas gdy faktycznie prowadzą osobno gospodarstwa domowe, bowiem skarżąca ma własne dochody, a matka otrzymuje emeryturę, co miało istotny wpływ na ustalenie kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego; - art. 14 ustawy o pomocy społecznej przez brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone ważkie dla niej okoliczności, wskutek czego doszło do nieuprawnionego stwierdzenia, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z H. P.; 2. przepisów prawa materialnego, "które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a." w szczególności: - wskutek błędnej subsumcji ustaleń faktycznych do przepisów art. 6 pkt 10 i pkt 14 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez akceptację przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z H. P. rodzinę w rozumieniu przepisów tej ustawy; - wskutek wadliwie ustalonych okoliczności faktycznych doszło do nieprawidłowego ustalenia miesięcznego dochodu na jedną osobę w gospodarstwie domowym skarżącej, bowiem uwzględniono dochód H. P., rzekomo wchodzącej w skład tego gospodarstwa, przez co doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej; - wskutek nieprawidłowego ustalenia dochodów uzyskiwanych przez skarżącą, jak i H. P. doszło do naruszenia art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, co w konsekwencji spowodowało, że jej kryterium dochodowe, jako osoby będącej członkiem rodziny było zbyt wysokie do przyznania wnioskowanego zasiłku okresowego. Definicję osoby samotnie gospodarującej zawiera art.6 pkt 10 wymienionej ustawy, zaś definicję rodziny określa art.6 pkt 14 tej ustawy. W myśl wskazanych regulacji osobą samotnie gospodarującą jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś pod pojęciem rodziny należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Wspólne zamieszkiwanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólnie gospodarować oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, publ. OSNAPiUS 1996, Nr 16, poz. 240). Z powyższego wynika, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy (por. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 1947/12, publ. Lex nr 1356282; z dnia 9 lipca 2013, sygn. I OSK 2287/12, publ. Lexis nr 7386833; z dnia 5 września 2013 r., sygn. I OSK 2836/2012, publ. Lexis nr 8119867 oraz wyrok 25 czerwca 2014, sygn. I OSK 801/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka razem z matką w lokalu o powierzchni 36,16 m² składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki na podstawie umowy użyczenia tego lokalu zawartej z matką. Skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i może pracować tylko w warunkach pracy chronionej, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Matka skarżącej jest w podeszłym wieku o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej opieki. Jej dochód stanowi emerytura w kwocie 886,92 zł netto. Skarżąca otrzymuje natomiast dodatek mieszkaniowy w kwocie 131,39 zł, świadczenie alimentacyjne od matki w kwocie 100 zł oraz świadczenie na dożywianie w kwocie 100 zł. Mając powyższe okoliczności na uwadze, zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął za prawidłowe ustalenia organu, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza wskazanymi świadczeniami nie ma stałych, własnych dochodów, które pokryłyby wydatki związane z zaspakajaniem podstawowych potrzeb życiowych. Skarżąca, zatem nie jest w stanie prowadzić odrębnego od matki gospodarstwa domowego głównie z tego względu, że nie posiada własnych dochodów na jego utrzymanie. Nie są więc wiarygodne twierdzenia skarżącej, że otrzymywanie przez nią wskazanych powyżej świadczeń jest wystarczające do uznania, iż prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe, a zatem jest w stanie samodzielnie się utrzymywać. Podkreślić należy, że warunki mieszkaniowe oraz zależność finansowa jakie łączą skarżącą i jej matkę świadczą o tym, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast fakt sprawowania opieki nad matką przez syna S. P. pobierającego z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne, nie ma istotnego znaczenia w kontekście prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego matki z córką. Identyczne stanowisko zostało zajęte w wyrokach: WSA w Lublinie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Lu 858/12 oraz w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 801/13 i w wyroku WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Lu 888/12 oraz w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 912/13 rozpoznających skargi J. S. w przedmiocie zasiłku okresowego. Przyjęta zatem przez organy w niniejszej sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, biorąc pod uwagę, zakres postępowania wynikający z norm art. 6 pkt 10 i 14 ustawy o pomocy społecznej. Prawidłowa subsumcja pozwoliła na stwierdzenie, że skarżąca wraz ze swoją matką tworzą rodzinę w rozumieniu tego przepisu, bowiem jako osoby spokrewnione pozostają ze sobą w faktycznym związku, wspólnie zamieszkują i gospodarują. Tym samym skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej i na tej podstawie ustalono dochód skarżącej i jej matki na łączną kwotę 1018,31 zł, która przekracza obowiązującą kwotę kryterium dochodowego ustaloną w art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wynoszącą dla dwuosobowego gospodarstwa domowego 912 zł. Wobec czego prawidłowo zastosowano art. 38 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej odmawiając skarżącej zasiłku okresowego. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.