I OSK 696/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji m.st. Warszawy S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 434/12 w sprawie ze skargi E. M. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji m.st. Warszawy S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla punkt 1, 3 i 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od E. M. na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji m.st. Warszawy S.A. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie częściowo uwzględnił skargę E. M. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Miasta Stołecznego Warszawy S.A. i zobowiązał tę Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 sierpnia 2012 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania zawartego w punktach 2, 3, 4 i 5, w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych, w pozostałym zakresie skargę oddalił, stwierdził iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i orzekł o kosztach postępowania. Jak wynika z jego uzasadnienia rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2012 r. skarżący domagał się udostępnienia: 1. dokumentu Biura Infrastruktury Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy stanowiącego zgłoszenie zadania inwestycyjnego "Budowa kanału ściekowego w ul. [...] w Warszawie Dzielnica Włochy", 2. dokumentacji zawierającej uzasadnienie przeprowadzenia w dniu 23 maja 2012 r. inspekcji istniejącego kanału ściekowego w ul. [...] na określonym w nim odcinku, sporządzonej w jej wyniku ekspertyzy oraz kosztów przeprowadzenia inspekcji i sporządzenia ekspertyzy, 3. dokumentacji zawierającej uzasadnienie przeprowadzenia w dniu 23 maja 2012 r. inspekcji istniejącego kanału ściekowego w ul. [...] na określonym w nim odcinku, sporządzonej w jej wyniku ekspertyzy oraz kosztów tej inspekcji i ekspertyzy, 4. uchwały Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji m.st. Warszawy nr 84/2012 z dnia 21 marca 2012 r., 5. dokumentacji zawierającej określenie kwot przeznaczonych na sfinansowanie inwestycji budowy kanału ściekowego w ul. [...]. W odpowiedzi z dnia 14 września 2012 r. udostępniono skarżącemu pismo, o którym mowa w punkcie 1 wniosku, zaś co do punktu 5 stwierdzono, że żądane informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa i nie mogą być udostępnione. W piśmie z dnia 18 września 2012 r. odmówiono uwzględnienia żądania zawartego w punkcie 4 wniosku. Co do punktów 2 i 3 powyższego wniosku organ się nie ustosunkował w żaden sposób. Pismem z dnia 2 października 2012 r. E. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność wspomnianej Spółki w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2012 r. Zarzucono w niej naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez nieudostępnienie danych objętych punktami 2-5 wniosku i brak rozpatrzenia żądania, nadto art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 tej ustawy poprzez nieudostępnienie informacji żądanej w punkcie 5 i bezzasadne uznanie, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa, art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 tej ustawy i art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie uchwały, o jakiej mowa w punkcie 4 wniosku wskutek uznania, że nie stanowi ona informacji publicznej, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy poprzez brak udzielenia informacji publicznej i wydania decyzji w tej materii, art. 10 ust. 1 tej ustawy poprzez nieuprawnione odesłanie do instrukcji zawartej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie w zakresie bezczynności dotyczącej punktów 1, 4, 5 wniosku skarżącego, albowiem dowodził załatwienia żądania co do punktów 4 i 5 poprzez wydanie decyzji odmownej, a odnośnie punktu 1 poprzez jego uwzględnienie. Natomiast w zakresie punktów 2 i 3 wniosku z dnia 10 sierpnia 2012 r. domagał się umorzenia postępowania, a to z powodu udostępnienia żądanych danych po wniesieniu skargi, zatem z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przedstawiając najpierw wykładnię zwrotu informacja publiczna, reguły jej udostępniania oraz formę załatwiania żądań w tej materii i stany bezczynności organu, wskazał iż Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji m.st. Warszawy S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, dysponuje majątkiem publicznym, gdyż jedynym udziałowcem spółki jest Miasto Stołeczne Warszawa, przeto jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nadto w ocenie Sądu przedmiotowe dane stanowią informację publiczną, albowiem odnoszą się do majątku podmiotu realizującego zadania publiczne i także obejmują dokumentację urzędową. W jego przekonaniu tylko punkt 1 wniosku inicjującego postępowanie został załatwiony, gdyż pismem z dnia 10 września 2012 r. doręczono skarżącemu kopię dokumentu żądanego przezeń. W tym zakresie skargę należało zatem oddalić. Natomiast co do punktów 2 i 3, Sąd nie podzielił stanowiska organu, że informacje w nich żądane zostały udostępnione przy piśmie z dnia 17 października 2012 r. Z treści tych dokumentów nie wynika bowiem aby w jakimkolwiek stopniu nawiązywały do ekspertyz i wskazywały na poniesione koszty w związku z inspekcjami i ekspertyzami, o jakich mowa we wniosku z 10 sierpnia 2012 r. Co się tyczy punktów 4 i 5 tego wniosku, to zdaniem Sądu I instancji pisma z dnia 7 września 2012 r. i z dnia 10 września 2012 r. nie stanowią decyzji administracyjnych. Nie zawierają minimalnych składników takiego aktu, nadto nie zostały podpisane przez właściwe osoby, skoro do reprezentowania Spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu lub jednego łącznie z prokurentem, a pisma podpisano jednoosobowo i to przez nieuprawnione osoby. Dlatego uznał bezczynność organu, przy czym z uwagi na podejmowane działania, nie ocenił jej jako rażąco naruszającej prawo. W podstawie prawnej orzeczenia przywołał art. 149 § 1, art. 151, art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m.st. w Warszawie S.A., zaskarżając go w punktach 1 i 4, i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, uniemożliwiające kontrolę kasacyjną wyroku – w zakresie orzeczenia dotyczącego bezczynności organu co do punktów 2 i 3 wniosku skarżącego, - art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organ pozostawał w bezczynności, bo w zakresie punktów 4 i 5 wniosku skarżącego nie wydał decyzji administracyjnych, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy, domagało się uchylenia tegoż wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W jej uzasadnieniu wskazano na gołosłowność twierdzenia Sądu I instancji o braku udzielenia informacji żądanej w punktach 2 i 3 wniosku skarżącego z dnia 10 sierpnia 2012 r., skoro zostało ono sformułowane bez zapoznania się z pismami skierowanymi do skarżącego w tej materii i ich załącznikami. Dokumentów tych bowiem nie złożono do akt sądowych, a jedynie wysłano do strony. Nadto zaakcentowano przedwczesność rozstrzygnięcia i konkluzji w zakresie punktów 4 i 5 tego wniosku, bo decyzje w tej materii zostały podjęte przez kierowników właściwych komórek organizacyjnych Spółki. Poza tym przywołano pogląd, wedle którego decyzje administracyjne wydawane przez podmioty niebędące organami administracyjnymi sensu stricte nie muszą spełniać wszystkich kryteriów stawianych decyzjom organów administracyjnych. W konsekwencji czego stanowisko o bezczynności organu uznano za chybione. Odpowiadając na skargę kasacyjną E. M. wniósł o jej oddalenie, dowodząc prawidłowości zaskarżonego wyroku. W szczególności podniósł, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd administracyjny, nadto że w istocie organ nie wydał decyzji administracyjnych, toteż zasadnie Sąd meriti przyjął bezczynność organu w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skargę kasacyjną oparto o podstawę naruszenia prawa procesowego. Przepis art. 174 pkt 2 cytowanej ustawy regulujący tę podstawę co prawda nie stanowi wyraźnie o jej formach, jak to ma miejsce w odniesieniu do podstawy naruszenia prawa materialnego, niemniej jednak przyjmuje się, że naruszenie prawa procesowego możne nastąpić również poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisu. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ustawa nadto wymaga, aby uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzuty są uzasadnione. Co prawda odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wyraźnie nie wskazano, jak uczyniono to w przypadku drugiego zarzutu, ani formy naruszenia ani jego wpływu na treść orzeczenia, lecz z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor kwestionuje i ten przepis poprzez niewłaściwe zastosowanie. Ma ono bowiem polegać na wadliwym odniesieniu normy zawartej w art. 149 § 1 P.p.s.a. do ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Nadto dowodzi się, że prawidłowe zastosowanie obu przepisów winno doprowadzić do oddalenia skargi w całości. Zatem konstrukcja skargi kasacyjnej jest dostatecznie poprawna. Z uwagi na łączność obu zarzutów, zostaną one omówione zbiorczo. Z tak rozumianym stanowiskiem autora skargi kasacyjnej należy się zgodzić. Niepodobna bowiem zaakceptować sytuacji, w jakiej ustalenia faktyczne i rozważania prawne czynione są na podstawie dokumentów, których brak jest w aktach, albo z którymi Sąd orzekający się nie zapoznał. Tymczasem taki stan rzeczy jawi się w niniejszej sprawie. Oto bowiem zarówno w aktach administracyjnych, jak i sądowych, brak jest dokumentów, jakie Sąd ten opisuje w kontekście załatwienia (niezałatwienia) żądania zawartego w punktach 2, 3, 4 i 5 wniosku skarżącego z dnia 10 sierpnia 2012 r. Nie ma też dowodu na fakt zapoznania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z nimi w inny sposób. Zatem oczywiście gołosłowne są jego twierdzenia dotyczące nieudostępnienia informacji o inspekcjach, ekspertyzach i kosztach z tym związanych. Niepodobna więc odeprzeć zarzutu niewyjaśnienia (wadliwego wyjaśnienia) sprawy w tym zakresie, stąd materia ta uchyla się spod kontroli instancyjnej. Brak jest również w aktach pism, które organ uznaje za decyzje administracyjne. Toteż także w tym zakresie nie sposób dokonać oceny zasadności zastosowania przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia. Niepodobna zatem ustalić, jakie elementy one zawierały, przez kogo zostały podpisane, a w konsekwencji czy możliwe jest potraktowanie ich jako decyzji administracyjnych. W tym miejscu godzi się podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, wedle którego rygory stawiane decyzjom wydawanym przez podmioty niebędące organami administracyjnymi sensu stricte są łagodniejsze. Nadto doktryna orzecznictwo wypracowały tzw. minimalne składniki, które pozwalają na uznanie danego aktu za decyzję. W tym aspekcie pisma z 7 i 10 września 2012 r. uchylały się spod oceny, dlatego weryfikacja przyjętej przez Sądu meriti konkluzji jest wykluczona. Ubocznie trzeba jeszcze tylko wskazać na kolejną kwestią mogącą podlegać tu badaniu, a mianowicie na możliwość ewentualnego udzielenia przez osoby uprawnione do reprezentacji Spółki upoważnienia do działania w jej imieniu innym osobom, w tym podpisującym te pisma, o ile nie wyłącza tego właściwy akt. Tej okoliczności Sąd nie wyjaśnił, toteż jego pogląd o wadliwości rzekomych decyzji z powodu braku uprawnienia do działania w imieniu Spółki jest równie gołosłowny, co przedwczesny. Oczywiste jest przy tym, że ciężar dowodzenia faktów pozwalających na wykazanie zgodnego z prawem załatwienia sprawy i tym samym niepozostawania w bezczynności, spoczywa na organie, podobnie jak wykazanie bezczynności organu obciąża skarżącego, wszak nie oznacza to wyłączenia obowiązku sądu administracyjnego działania z urzędu, a już z pewnością nie zezwala na powoływanie się na niesprawdzone fakty i okoliczności. Dlatego zaskarżony wyrok w zakwestionowanej części (w tym też co do integralnej części orzekającej o charakterze bezczynności w razie uwzględnienia skargi, mimo braku wyraźnego zaskarżenia) nie mógł się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą Sądu będzie zebranie materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie pełnych i wiarygodnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz na poprawną ocenę sposobu załatwienia sprawy, a w konsekwencji na właściwe rozstrzygnięcie co do bezczynności organu. Orzekając nie pominie Sąd zawartych powyżej wywodów, uznając za przesądzone, że zakres podmiotowy i przedmiotowy spornego żądania mieści się w granicach regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zatem badając zasadność skargi rozważy jakiej i w jakiej formie odpowiedzi należało udzielić skarżącemu oraz czy organ postąpił zgodnie z wysnutą konkluzją w tej materii. Z tych przyczyn, na zasadzie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.