III SA/Gd 699/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 16 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wykonania czynności pokontrolnych oddala skargę. W dniu 24 października 2011 r. D. K. działając z upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadziła kontrolę w zakresie utrzymania należytego stanu higienicznego i przepisów higieny pracy w Centrum Motoryzacyjnym położonym w S. przy ul. [...], należącym do ASp. z o.o. z siedzibą w Ł. W następstwie kontroli sporządzony został protokół kontroli nr [...], w którym stwierdzono brak badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy warsztatu samochodowego na stanowisku mechanik samochodowy. W dniu 30 stycznia 2012 r. w ww. warsztacie samochodowym przeprowadzono ponowną kontrolę, która wykazała istniejący nadal brak wyników przeprowadzonych badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Podczas tej kontroli upoważnionemu pracownikowi nie przedstawiono nadto oceny ryzyka zawodowego na stanowisku pracy mechanika samochodowego. Decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał A Sp. z o.o. przeprowadzić badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia w kontrolowanym warsztacie samochodowym w terminie do dnia 15 marca 2012 r. W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia spółka przedstawiła wewnętrzny protokół z oceny występowania czynników szkodliwych dla zdrowia sporządzony w dniu 10 czerwca 2011 r. W świetle ww. protokołu powołana przez pracodawcę komisja nie stwierdziła występowania czynników szkodliwych dla zdrowia. W konsekwencji uznano również zlecenie odpłatnego przeprowadzenia badań za zbędne i ekonomicznie nieuzasadnione. W następstwie odwołania spółki, decyzją z dnia 9 marca 2012 r. wydaną w oparciu o art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, ww. rozstrzygnięcie z dnia 31 stycznia 2012 r. zostało uchylone w całości. Wezwaniem datowanym na dzień 3 kwietnia 2012 r. i sprostowanym w trakcie rozmowy telefonicznej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wezwał A Sp. z o.o. do przedłożenia aktualnej oceny ryzyka zawodowego na stanowisku mechanik samochodowy w środowisku pracy (warsztat samochodowy położony w S. przy ul. [...]). W dniu 27 kwietnia 2012 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno -Epidemiologicznej w S. wpłynęła Ocena Ryzyka Zawodowego Pracowników na stanowisku mechanik samochodowy (A Sp. z o.o. Oddział w S.). Decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r. wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.) i art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał A Sp. z o.o., w terminie do dnia 31 lipca 2012 r.: - uzupełnienie oceny ryzyka zawodowego na stanowisku mechanik samochodowy w ww. serwisie samochodowym o czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące na ww. stanowisku pracy (podstawa prawna: art. 226 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.; § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy - Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 ze zm.); - przeprowadzenie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w ww. serwisie samochodowym (podstawa prawna: art. 227 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ przytaczając dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz wydane wcześniej rozstrzygnięcia wskazał, że w przesłanej przez spółkę karcie oceny ryzyka zawodowego na stanowisku mechanik samochodowy stwierdzono brak takich czynników szkodliwych dla zdrowia jak hałas, wibracja miejscowa, tlenek węgla, mieszaniny chemiczne niebezpieczne stosowane w warsztacie. W załączonej karcie zaś takie czynności jak: przygotowanie samochodu do naprawy, demontaż części, naprawa części lub montaż nowych przy zastosowaniu takich maszyn, narzędzi i materiałów jak: zestaw śrubokrętów, zestaw kluczy, młotki, klucz, wiertarka stołowa, szlifierka, wyważarka do kół, montażownica opon, oleje, smary, środki konserwujące, płyny eksploatacyjne. Stwierdzono także brak daty przeprowadzonej oceny, co jest niezgodne z § 39a ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy. Jak wskazał dalej organ, ryzyko zawodowe to prawdopodobieństwo wystąpienia niepożądanych zdarzeń związanych z wykonywaną pracą powodujących straty, w szczególności niekorzystne skutki zdrowotne w wyniku zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy lub sposobów wykonywania pracy. Obowiązkiem pracodawcy - zgodnie z art. 226 ustawy Kodeks pracy - jest z kolei ocena i dokumentowanie ryzyka zawodowego związanego z wykonywaną pracą oraz stosowanie niezbędnych środków profilaktycznych zmniejszających to ryzyko. Realizacja tego obowiązku obejmuje powinność szacowania skali i rozmiaru ryzyka zawodowego poprzez przeprowadzenie oceny ryzyka związanego z zagrożeniami, które nie mogą być wykluczone. Co istotne, podczas oceny ryzyka zawodowego uwzględnia się wszystkie czynniki środowiska pracy występujące przy ich wykonywaniu oraz sposoby wykonywania prac. Realizacja istotnego obszaru bezpieczeństwa i higieny pracy nie jest bowiem pozostawiona uznaniu pracodawcy. W konsekwencji powyższego, w ocenie organu przeprowadzenie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy w ww. serwisie samochodowym jest niezbędne, aby móc w pełni oszacować zagrożenia występujące na stanowisku pracy mechanika samochodowego a tym samym móc w sposób rzetelny ocenić ryzyko zawodowe na przedmiotowym stanowisku pracy. W odwołaniu od ww. decyzji spółka wskazała, że nie zgadza się z oceną organu, w świetle której obowiązkiem oceny ryzyka zawodowego objęte są wszystkie czynniki jakie mogą hipotetycznie wystąpić na stanowisku pracy. W ramach takiej interpretacji należałoby bowiem analizować także prawdopodobieństwo wystąpienia takich czynników negatywnych dla zdrowia jak: promieniowanie słoneczne, alergeny, promieniowanie radioaktywne, fale elektromagnetyczne oraz biologiczne czynniki zagrożenia, tj. wirusy, bakterie i grzyby. W ocenie odwołującej się spółka wywiązała się ze wszystkich obowiązków nałożonych wskazywanymi przez organ regulacjami normatywnymi. W wyniku prac stosownej komisji (w której pracach wzięli czynny udział mechanicy samochodowi) przyjęto bowiem dokument z dnia 15 czerwca 2012 r. -Protokół z Oceny Występowania Czynników Szkodliwych dla Zdrowia, który jest kompletny i zgodny z obowiązującym prawem. Protokół ten załączony został do odwołania. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2012 r. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 czerwca 2012 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał m.in., że obowiązkiem pracodawcy jest uwzględnienie w ocenie ryzyka zawodowego wszystkich czynników jakie mogą hipotetycznie wystąpić na konkretnym stanowisku pracy (bezpośrednio związane z rodzajem wykonywanej pracy/czynności). W przypadku warsztatu (serwisu) samochodowego należą do nich czynniki fizyczne, związane ze stosowanymi narzędziami i maszynami (hałas akustyczny, drgania mechaniczne przenoszone przez kończyny górne), czynniki chemiczne, związane ze stosowanymi substancjami chemicznymi i ich mieszaninami. Czynniki wymienione przez stronę w odwołaniu nie są zaś czynnikami związanymi bezpośrednio z pracą w warsztacie samochodowym. Ponadto dane zawarte w załączonym do odwołania protokole są nierzetelne. Świadczy o tym m.in. zapis o zakazie używania w warsztacie narzędzia wytwarzającego długotrwały uciążliwy hałas podczas gdy w trakcie kontroli stwierdzono używanie takowych urządzeń. Aby zaś potwierdzić, że posiadane w warsztacie urządzenia nie wytwarzają uciążliwego hałasu pracodawca winien okazać w protokole oceny występowania czynników szkodliwych dla zdrowia wyniki przeprowadzonych badań i pomiarów hałasu akustycznego. Pracodawca takich wyników nie posiada, co świadczy o tym, że badań i oceny nie dokonał. Co więcej, w protokole z oceny z występowania czynników szkodliwych dla zdrowia stwierdzono, że w warsztacie samochodowym zakazano używania środków toksycznych i żrących. Przeprowadzona w dniu 24 października 2011 r. kontrola wykazała jednak stosowanie preparatów (mieszanin) chemicznych w postaci rozpuszczalników, smarów i paliwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu spółka zarzuciła naruszenie: - art. 226 i art. 227 ustawy - Kodeks pracy; § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia; § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy; - art. 7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi spółka podtrzymała stanowisko, że dokonała pełnej identyfikacji zagrożeń i oceny prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Sporządzona w związku z tym dokumentacja jest kompletna i nie wymaga uzupełnienia o hipotetyczne zagrożenia, które w ww. warsztacie nie występują. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, iż zakres kognicji Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego określony został w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.). W dacie orzekania przez organy administracji przedmiotowy przepis stanowił, iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: 1) higieny środowiska, a zwłaszcza wody do spożycia, czystości powietrza atmosferycznego, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach; 2) utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego; 3) warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego; 3a) nadzoru nad jakością zdrowotną żywności; 4) warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku, materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością, kosmetykami oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi; 5) warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy; 6) higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, szkołach wyższych oraz w ośrodkach wypoczynku; higieny procesów nauczania; 8) przestrzegania przez osoby wprowadzające substancje lub preparaty chemiczne do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz przez użytkowników substancji lub preparatów chemicznych obowiązków wynikających z ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, z późn. zm.); 9) przestrzegania przez podmioty wprowadzające do obrotu prekursory kategorii 2 i 3 obowiązków wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485), rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 273/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych oraz rozporządzenia (WE) Rady nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecimi. Bezsprzecznie przedmiot postępowania, tj. zapewnienie ochrony zdrowia ludzi przed czynnikami szkodliwymi dla zdrowia w środowisku pracy znajduje się w zbiorze spraw należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organem uprawnionym do wydania stosownej decyzji, w świetle art. 12 ust. 1 w/w ustawy jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Zgodnie z art. 226 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany oceniać i dokumentować ryzyko zawodowe związane z wykonywaną pracą oraz stosować niezbędne środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko a także informować pracowników o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą, oraz o zasadach ochrony przed zagrożeniami. W myśl przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia ministra pracy i polityki socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650), pracodawca realizuje obowiązek zapewnienia pracownikom bezpieczeństwa i higieny pracy, w szczególności przez zapobieganie zagrożeniom związanym z wykonywaną pracą, właściwą organizację pracy, stosowanie koniecznych środków profilaktycznych oraz informowanie i szkolenie pracowników. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, powinien być realizowany na podstawie ogólnych zasad dotyczących zapobiegania wypadkom i chorobom związanym z pracą, w szczególności przez: zapobieganie zagrożeniom; 2) przeprowadzanie oceny ryzyka związanego z zagrożeniami, które nie mogą być wykluczone; likwidowanie zagrożeń u źródeł ich powstawania; 4) dostosowanie warunków i procesów pracy do możliwości pracownika, w szczególności przez odpowiednie projektowanie i organizowanie stanowisk pracy, dobór maszyn i innych urządzeń technicznych oraz narzędzi pracy, a także metod produkcji i pracy - z uwzględnieniem zmniejszenia uciążliwości pracy, zwłaszcza pracy monotonnej i pracy w ustalonym z góry tempie, oraz ograniczenia negatywnego wpływu takiej pracy na zdrowie pracowników; stosowanie nowych rozwiązań technicznych; 6) zastępowanie niebezpiecznych procesów technologicznych, urządzeń, substancji i innych materiałów - bezpiecznymi lub mniej niebezpiecznymi; 7) nadawanie priorytetu środkom ochrony zbiorowej przed środkami ochrony indywidualnej; 8) instruowanie pracowników w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy /ust. 2 tego przepisu/. Stosownie do treści art. 227 §1 kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany stosować środki zapobiegające chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą, w szczególności: 1) utrzymywać w stanie stałej sprawności urządzenia ograniczające lub eliminujące szkodliwe dla zdrowia czynniki środowiska pracy oraz urządzenia służące do pomiarów tych czynników, 2) przeprowadzać, na swój koszt, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrować i przechowywać wyniki tych badań i pomiarów oraz udostępniać je pracownikom. W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 33, poz. 166 ze zm.) pracodawca konsultuje z pracownikami lub ich przedstawicielami, w trybie przyjętym u danego pracodawcy, działania dotyczące: rozpoznania i typowania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy; 2) wykonywania badań, pomiarów i pobierania próbek tych czynników na stanowisku pracy. Przytoczone przepisy wchodzą w skład systemu norm prawnych składających się na instytucję ochrony pracy, rozumianej jako całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczaniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy. Podstawowym składnikiem instytucji ochrony pracy są przepisy dotyczące obowiązków pracodawców w zakresie ochrony życia i zdrowia pracowników, przybierające postać prawa, którego przestrzeganie może być egzekwowane środkami przymusu państwowego. Obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy (obciążają pracodawcę niezależnie od sposobu spełniania świadczenia przez pracownika) oraz niepodzielny (działania i zaniechania innych podmiotów nie zwalniają pracodawcy od odpowiedzialności za stan bhp w miejscu pracy). Przedstawionemu opisowi w pełni podlega obowiązek pracodawcy dokonywania oceny i dokumentowania ryzyka zawodowego związanego z wykonywaną pracą. Niewątpliwie ujęte przez skarżącą w dokonanej ocenie zarówno z dnia 10 czerwca 2011 roku jaki i późniejszej z 15 czerwca 2012 roku czynniki nie wyczerpują tych, które są charakterystyczne a więc bezpośrednio związane z pracą w warsztacie samochodowym. Jak słusznie bowiem wskazał organ, ocena powinna uwzględniać czynniki fizyczne takie jak hałas, drgania a także chemiczne związane ze stosowanymi substancjami. Nie chodzi tu o wszystkie czynniki hipotetycznie mogące szkodzić zdrowiu ale tylko te, charakterystyczne dla pracy w warsztacie samochodowym. Z tego względu przykłady na które wskazuje skarżąca nie są zarzutami trafnymi w okolicznościach omawianej sprawy. Realizacja powyższego obowiązku obejmuje powinność szacowania skali, rozmiaru ryzyka zawodowego, rozumianego jako prawdopodobieństwo wystąpienia niepożądanych zdarzeń związanych z wykonywaną pracą powodujących straty, w szczególności wystąpienia u pracowników niekorzystnych skutków zdrowotnych w wyniku zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy lub sposobu wykonywania pracy, oraz jego dokumentowania. Tymczasem z opisu technologii wykonywanych przez skarżącą usług z uwzględnieniem czynników szkodliwych, nie sposób wywnioskować czy jest ona skuteczna. Podkreślić należy, że interpretacja stosownych unormowań prowadzi do wniosku, że rozważane obowiązki mają kategoryczny i bezwarunkowy charakter, co oznacza, iż dotyczą one wszystkich stanowisk pracy, zaś ich wykonanie musi być rzetelne i umożliwiające weryfikację ich prawidłowości, czemu z kolei służy obowiązek przeprowadzania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, ich rejestracji i przechowywania wyników. Natomiast uznanie zasadności stanowiska skarżącej sprowadzającego się do twierdzenia, iż tylko ona jako pracodawca zorientowany w warunkach pracy, uprawniony z mocy ustawy, może dokonywać prawidłowej oceny ryzyka czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy byłoby równoznaczne z pozostawieniem realizacji istotnego obszaru bezpieczeństwa i higieny pracy w sferze uznania pracodawcy. Rozumienie takie byłoby sprzeczne z bezwzględnym charakterem przepisów bhp, które ze względu na przedmiot ochrony, jakim jest życie i zdrowie pracownika, nie mogą pozostać poza możliwością kontroli przez powołane do tego służby. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, zabrakło rzetelnej oceny ryzyka zawodowego ze względu na czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące na stanowisku mechanika samochodowego. Skarżąca nie przedstawiła również żadnych badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy w prowadzonym serwisie samochodowym, do czego jest zobowiązana na mocy powołanych wyżej przepisów a jej stanowisko, że wykonanie tego obowiązku jest ekonomicznie nie uzasadnione, z przyczyn wyżej opisanych, nie zasługuje na uwzględnienie. W reasumpcji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.