I OSK 491/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2150/12 w sprawie ze skargi Z.L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2150/12, wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w sprawie ze skargi Z. L. (dalej, jako: "skarżąca") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z [...] lutego 1975 r. sygn. akt [...], Sąd Powiatowy w [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność Z. L., B. L. i J. K. położonej w K. oznaczonej na planie nr [...] o pow. 2,94 ha oraz nr [...] o pow. 0,29 ha. W uzasadnieniu wskazano, iż zadłużenie względem Skarbu Państwa wynosi 58.569,44 zł z czego 4.615 zł stanowią odsetki za zwłokę. Natomiast ogólna wartości przejmowanego mienia wynosi 36.166,92 zł. Następnie Sąd Wojewódzki w [...] postanowieniem z [...] maja 1975 r. sygn. akt [...] oddalił rewizję od ww. postanowienia Sądu Powiatowego w [...]. Podstawę materialnoprawną niniejszych orzeczeń stanowiły przypisy ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (Dz. U. Nr 38, poz.166 ze. zm.). Pismem z 4 lipca 2012 r. skarżąca zwróciła się Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi z żądaniem zwrotu bezpodstawnie pobranej kwoty 37.000 zł w związku z przejęciem na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi K. W uzasadnieniu swojego żądania wskazała, iż dotychczas ubiegała się o zwrot, jej zdaniem bezprawnie zabranego, gospodarstwa rolnego, niemniej jednak postępowanie prowadzone w tej sprawie nie dało oczekiwanych rezultatów, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 537/10 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 311/09 oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...], który na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie o zwrot wyżej opisanej nieruchomości. Jednocześnie podniosła, że skoro przepisy prawa wykluczają zwrot przedmiotowych nieruchomości, to zasadne jest żądanie zawrotu bezpodstawnie pobranej kwoty 37.000 zł w związku z jej przejęciem na własność Skarbu Państwa. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., zwrócił skarżącej podanie w sprawie zwrotu bezpodstawnie pobranej kwoty 37.000 zł w związku z przejęciem na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi K. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa sprawa stanowi niewątpliwie tzw. sprawę cywilną i do jej rozstrzygnięcia zostały powołane sądy powszechne, zatem winna ona być rozstrzygana stosownie do unormowań ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Wskazał jednocześnie, że w zakresie dotyczącym przedmiotowego podania, zgodnie z art. 405 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z ze zm.), wnioskodawczyni będzie mogła dochodzić zwrotów ww. kwoty, przy czym w sprawie tej właściwy będzie sąd powszechny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że zachodzą okoliczności stanowiące przesłankę zastosowania art. 66 § 3 K.p.a., zgodnie, z którym jeżeli z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W ocenie Ministra bezspornym jest, że wniosek skarżącej dotyczy zwrotu kwoty pieniężnej, która zdaniem wnioskodawczyni została pobrana bez podstawy prawnej. Minister powołując treść art. 405 Kodeksu cywilnego stwierdził, że przedmiotowa sprawa stanowi tzw. sprawę cywilną i do jej rozstrzygnięcia zostały powołane sądy powszechne, zatem winna być rozstrzygnięta stosownie do unormowań Kodeksu postępowania cywilnego. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. L., wyrażając ubolewanie spowodowane wieloletnim postępowaniem urzędników państwowych. Podniosła, że jest Polką, pracowała w jednostce wojskowej, mężowi zabrano 10 ha ziemi pod poligon wojskowy w [...], a rodziców i rodzeństwo wysiedlono. Wskazując na trudną sytuację zdrowotną i materialną członków rodziny, wskazała, że swoje zobowiązania wobec państwa reguluje na bieżąco. Jednoczenie zwróciła się do Ministra o pomoc w odzyskaniu działek i pieniędzy oraz o pozytywne i skuteczne zajęcie się jej sprawą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2150/12 uchylił postanowienie organu z dnia [...] września 2012 r. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarówno postanowienie z [...] sierpnia 2012 r., wydane przy rozpoznaniu wniosku Z. L. o zwrot bezpodstawnie pobranej kwoty, jak i zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2012 r., wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Dyrektor Departamentu Gospodarki Ziemią Zbigniew Abramowicz, który nie jest piastunem funkcji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego ministra. Przytaczając treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że przez decyzję, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć także postanowienie (które zostało wydane w niniejszej sprawie). Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonego postanowienia wydanego przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. W ocenie Sądu I instancji wydanie decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany był do uchylenia obarczonego taką wadą postanowienia. Z kolei tego rodzaju uchybienie wypełnia przesłankę upoważniającą Sąd zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270) - dalej jako: "P.p.s.a", do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem zaskarżonego postanowienia zawierającego wadę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że pracownik organu wydający postanowienie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jeżeli pracownik ten brał udział w wydaniu postanowienia I instancji, podczas, gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie znajduje zastosowania w odniesieniu do postanowień lecz wyłącznie w odniesieniu do decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Natomiast w myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wprawdzie w wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. jak i postanowienia wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z dnia [...] września 2012 r. brała udział ta sama osoba upoważniona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która podpisała oba postanowienia (pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Ministra – Dyrektor Departamentu Gospodarki Ziemią Zbigniew Abramowicz), jednakże zdaniem Ministra, sytuacja ta nie spowodowała naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem tego przepisu nie ma on zastosowania do postanowień, lecz wyłącznie do decyzji. Jego odpowiedniego stosowania do postanowień nie przewiduje również przepis art. 126 K.p.a. Pominięcie w treści art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. postanowień nie jest wynikiem błędnej redakcji przepisu. Jest natomiast efektem kolejnej nowelizacji K.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nie rozszerzono zakresu normatywnego powołanego przepisu do postanowień i nie można mówić o luce prawnej wymagającej zapełnienia w drodze odpowiedniego stosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. do postanowień. Dalej w skardze kasacyjnej wskazano, że stosownie do art. 123 § 2 K.p.a. postanowienie jest jedynie instrumentem procesowym, służącym rozstrzyganiu kwestii o charakterze wyłącznie proceduralnym i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie zachodzi zatem potrzeba aby zagadnienia rozstrzygane w formie postanowienia poddane były tak daleko idącym gwarancją procesowym jak kwestia rozpoznania i załatwienia sprawy administracyjnej. Nadto wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. jest środkiem zaskarżenia opartym na konstrukcji niedewolutywnej, bowiem rozpoznawany jest przez organ wydający zaskarżone postanowienie. W tej sytuacji w przypadku podejmowania postanowienia w trybie art. 144 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. nie obowiązuje nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca odniosła się do sprawy przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. oraz wniosła o pozytywne załatwienie jej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art.183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd odwoławczy. Uwzględnia zatem tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Wydanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a., decyzji przez tego samego upoważnionego pracownika organu administracji publicznej, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko, że wyłączenie pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma również zastosowanie do postanowień wydawanych po ponownym rozpoznaniu sprawy. Wprawdzie w art. 126 K.p.a. nie zostały wymienione jako mające odpowiednie zastosowanie do postanowień przepisy art. 24, art. 25 i art. 27 K.p.a., jednakże rozważając kwestię odpowiedniego zastosowania w przedstawionym wyżej przypadku wyłączenia przewidzianego w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 126 K.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134, poza przepisami art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 stosuje się odpowiednio również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 wydaje się postanowienie. Skoro do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. art. 145 K.p.a., to ma do nich zastosowanie również art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., w którym odwołano się wprost do art. 24 K.p.a. Ma więc również w omawianym przypadku zastosowanie zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że na postanowienie o zwrocie podania przysługuje zażalenie (art. 66 § 3 zd. 2 K.p.a.). Stosownie do art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 zatytułowanym "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a więc przepisy zawarte w Rozdziale 10 zatytułowanym "Odwołania", w tym m.in. art. 127 § 3 K.p.a. W przypadku zaskarżonego zażaleniem postanowienia wydanego w I instancji przez Ministra ma zatem w świetle art. 144 K.p.a. odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Do postanowień wydanych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma odpowiednie zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Dla przedstawionej wykładni powołanych przepisów, nie bez znaczenia pozostaje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 (ONSAiWSA 2013/4/58), w którym Sąd podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważania jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Omawiany art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma właśnie na celu ochronę prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie rozpatrzeniu. Z zasady więc tam, gdzie dochodzi do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, dla zapewnienia standardu bezstronności procesowej, należy badać czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Odnosi się do podejmowania wszelkich czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Chodzi bowiem o to, aby ponowne rozpatrzenie sprawy było rzeczywistym jej rozpatrzeniem, nie zaś powtórzeniem przez te same osoby poglądu raz już wyrażonego w pierwszej decyzji czy postanowieniu. Brak cech dewolutywności środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie przesądza – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - o braku możliwości zastosowania określonych gwarancji procesowych, jakie daje przywołany przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., uznając, że pozbawiona jest ona usprawiedliwionych podstaw.