I ONP 31/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi M. W. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 716/06 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia M. Z. W., na podstawie art. 285a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 716/06, którym uchylono decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2006 r. i decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Skarżąca zarzuciła, że niezgodność z prawem tego wyroku wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego i praw konstytucyjnych, ponieważ na skutek wadliwego stanowiska Sądu, że w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi w wyniku podziału nieruchomości mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń, skarżąca została pozbawiona prawa do odszkodowania za nieruchomość, która została przeznaczona na drogę publiczną, w sytuacji gdy właściciele sąsiednich nieruchomości, które przeznaczone zostały na tę samą drogę (B. W. i A. N.) otrzymali odszkodowanie. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 1990 r. zatwierdzono podział nieruchomości skarżącej, położonej w P., gmina C., w wyniku którego działki oznaczone numerami [...],[...] i [...], o łącznej powierzchni 0, 0882 ha, przeszły na własność Państwa pod drogi publiczne. W dniu [...] stycznia 2006 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Miejskim w C. wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomości, przejęte pod drogi. Starosta Powiatowy w B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówiła ustalenia odszkodowania z uwagi na to, że roszczenie uległo przedawnieniu, stosownie do art. 117-127 Kodeku cywilnego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] września 2006 r. umorzył postępowanie na tej podstawie, że skoro roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Kwestionowanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę i uchylił decyzje Wojewody Podlaskiego oraz Starosty Powiatowego w B. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że do roszczeń odszkodowawczych za przejęte nieruchomości mają zastosowanie reguły prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Skoro wniosek skarżącej o wypłatę odszkodowania wpłynął do Urzędu Miejskiego w C. w dniu 2 stycznia 2006 r., po upływie 15 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna, to upłynął termin przedawnienia określony w art. 118 Kodeksu cywilnego. Jednakże organy nie uwzględniły tego, że zarzut przedawnienia bierze się pod uwagę wyłącznie na zarzut dłużnika, przeciwko któremu przysługuje przedawnione roszczenie, a taki zarzut nie został podniesiony, co oznacza, że wobec braku zarzutu dłużnika, organy bezpodstawnie przyjęły przedawnienie roszczenia jako podstawę rozstrzygnięcia. Kwestionowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2006 r. nie został zaskarżony skargą kasacyjną i jest prawomocny. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Starosta Powiatu B. odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości skarżącej przejęte pod drogi, ponieważ zarzut przedawnienia podniósł Burmistrz C. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. Skarżąca nie wniosła skargi na decyzję Wojewody Podlaskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2009 r. Skarga skarżącej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1053/09 (uzasadnienie wyroku nie zostało sporządzone, ponieważ żadna ze stron nie złożyła wniosku o uzasadnienie). Postępowania w sprawach o odszkodowanie za nieruchomości B. W. i A. N. przejęte na drogę publiczną zostały zakończone porozumieniami z dnia [...] czerwca 2012 r., w których Starosta Powiatu B. zobowiązał się do zapłaty odszkodowania B. W. i A. N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 716/06 nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest kolejnym, instancyjnym środkiem odwoławczym. Właściwym środkiem zaskarżenia jest skarga kasacyjna i strona powinna wykorzystać ten środek, jeżeli jej zdaniem orzeczenie narusza przepisy prawa. Stosownie do art. 285a § 2 P.p.s.a., jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie w przypadkach wyjątkowych i tylko wówczas gdy niezgodność z prawem orzeczenia wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela. W takim przypadku strona wnosząca skargę powinna wykazać, że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi, co obejmuje wykazanie także okoliczności, z powodu których strona nie skorzystała ze środka odwoławczego w postaci skargi kasacyjnej. Ponadto warunkiem koniecznym skargi jest wykazanie, że przez wydanie kwestionowanego orzeczenia stronie została wyrządzona szkoda (art. 285a i art. 285e § 1 pkt 4), co oznacza wykazanie, że prawomocne orzeczenie spowodowało powstanie szkody. Te wszystkie wymagania powinny być spełnione łącznie, gdyż tworzą zespół warunków, od których spełnienia ustawa uzależnia uwzględnienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia skargi kasacyjnej od kwestionowanego wyroku. Należy zgodzić się ze skarżącą, że w tej sprawie występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi, albowiem okoliczności sprawy mogą usprawiedliwiać to, że skarżąca nie wniosła skargi kasacyjnej od kwestionowanego wyroku. Po pierwsze, kwestionowanym wyrokiem skarga została uwzględniona i zostały uchylone decyzje organu pierwszej i drugiej instancji. Po drugie, w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku wyrażone zostało stanowisko, że "organy bezpodstawnie przyjęły fakt przedawnienia roszczenia jako podstawę rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonych decyzjach", mimo braku zarzutu dłużnika, przeciwko któremu przysługuje roszczenie. Jakkolwiek stanowisko wyrażone w tym wyroku co do stosowania przepisów Kodeku cywilnego o przedawnieniu roszczeń w sprawie administracyjnej o odszkodowanie za nieruchomości przejęte na własność Państwa na drogi jest wadliwe, to z oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania można było wnosić, że nie można odmówić z powodu przedawnienia ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa. Wprawdzie możliwe było zaskarżenie tego wyroku skargą kasacyjną z uwagi na wadliwy pogląd Sądu, że przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń mają zastosowanie w sprawie administracyjnej o odszkodowanie za nieruchomości przejęte na drogi na rzecz Państwa, to jednak z uwagi na stanowisko wyrażone w tym wyroku, że w tej sprawie organy nie miały podstaw do odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej z powodu przedawnienia, należy przyjąć, że występuje wyjątkowy przypadek, który usprawiedliwia to, że skarżąca nie wniosła skargi kasacyjnej od kwestionowanego wyroku. Kwestia stosowania przepisów Kodeksu cywilnego o przedawnieniu w sprawach administracyjnych o odszkodowanie za nieruchomości przejęte na własność Państwa wywołała kontrowersje w orzecznictwie sądowym i doktrynie (T. Woś: Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998; E. Lemańska: Przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, PiP z 2009 r., z. 10, str. 83). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolicie pogląd, że odszkodowanie należne za odebrane w sposób władczy nieruchomości, nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, ponieważ jest akcesoryjne wobec odebrania prawa własności, co oznacza, że nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń; w razie przejęcia własności nieruchomości na rzecz Państwa w drodze władczej, organ ma obowiązek z urzędu wydać decyzję o odszkodowaniu, chyba że ustawa stanowi inaczej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., I OSK 874/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., I OSK 821/09). Jakkolwiek kwestia ta dotyczy stosowania przepisów ustaw, które określają dopuszczalne przypadki przymusowego odebrania prawa własności, to zasadnicze znaczenie ma przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Naruszeniem normy konstytucyjnej jest pozbawienie właściciela odszkodowania za nieruchomość, która została mu odebrana na cele publiczne. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma jednak to, że odmowa ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej wynika z późniejszych decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] maja 2007 r. i Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2007 r., których skarżąca nie zaskarżyła do sądu administracyjnego. To te decyzje powinny być poddane ocenie, czy nie zostały wydane z naruszeniem prawa, a nawet z rażącym naruszeniem prawa, w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Skarżąca podnosi bowiem, że organy wydając te decyzje wadliwie odmówiły przyznania jej odszkodowania, powołując się na to, że Burmistrz C. podniósł zarzut przedawnienia, podczas gdy zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, co potwierdzają porozumienia w sprawie odszkodowań zawarte przez Starostę Powiatu B. z B. W. i A. N. w dniu [...] czerwca 2012 r. W tym stanie rzeczy nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że przez wydanie kwestionowanego wyroku została wyrządzona skarżącej szkoda, którą jest pozbawienie jej odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi w drodze decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Sprawa o należne skarżącej odszkodowanie może być bowiem podjęta w trybie nadzoru, w celu zweryfikowania decyzji, którymi odmówiono skarżącej ustalenia odszkodowania. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie spełnia wymagania, o którym mowa w art. 285d P.p.s.a. w zakresie wykazania, iż przez wydanie kwestionowanego wyroku została wyrządzona skarżącej szkoda, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 184 w związku z art. 285l P.p.s.a.