I OSK 1175/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Op 599/12 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2012 r. nr SKO.I/40/1848/2012/ps w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 599/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2012 r. nr SKO.I/40/1848/2012/ps w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2012 r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o przyznanie pomocy finansowej. Decyzją z dnia 8 maja 2012 r. nr DŚ-5010/878/4/JH/2012 Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działając z upoważnienia Burmistrza N., przyznał T. R. specjalny zasiłek celowy w wysokości 40 zł na zakup żywności, leków, odzieży, obuwia, środków higieny osobistej i środków czystości oraz pokrycie części opłat, jednocześnie odmawiając przyznania zasiłku celowego. Na podstawie zaktualizowanego wywiadu środowiskowego ustalono, iż strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty inwalidzkiej, która po odliczeniu alimentów w marcu 2012 r. wynosiła 598,26 zł netto. W miesiącu tym wnioskodawca poniósł wydatki na telefon i internet w wysokości 136,50 zł, energię – 70,71 zł, gaz – 53,73 zł oraz na leki w kwocie 13,62 zł. Uznając, że dochód strony przekracza kryterium dochodowe wynoszące 477 zł, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji), organ stwierdził, że nie kwalifikuje się ona do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Brak spełniania przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie wyłącza jednak możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego, a to w oparciu o uregulowanie zawarte w art. 41 pkt 1 ustawy. Wobec wnioskodawcy występują przesłanki do przyznania tego świadczenia, gdyż posiada on orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz choruje. Jego sytuacja życiowa jest organowi znana, gdyż korzysta on systematycznie z różnych form pomocy społecznej od 1994 r. Organ wyjaśnił, jaką ilość środków finansowych może przeznaczyć ogółem na udzielenie pomocy społecznej wszystkim potrzebującym tego mieszkańcom gminy, jaka ilość wniosków o pomoc wpłynęła w kwietniu 2012 r. oraz że nie może rozdzielić posiadanych środków finansowych na liczbę złożonych podań w danym miesiącu, bowiem nie można w sposób automatyczny przyznać wszystkim, w tym rodzinom wielodzietnym, zasiłku celowego w takiej samej wysokości. T. R. jest osobą samotną, posiadającą stały dochód i nie może być tak samo traktowany jak osoby samotne bez dochodu, czy też jak rodziny z dziećmi, które utrzymują się np. tylko z zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku rodzinnego. Sytuacja wnioskodawcy na tle innych rodzin objętych pomocą społeczną jest w miarę dobra, zwłaszcza że posiada on dochód w formie stałej, comiesięcznej renty. Tymczasem większość osób samotnych korzystających z pomocy społecznej to osoby o bardzo niskim dochodzie lub w ogóle bez dochodu. Od powyższej decyzji T. R. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, domagając się jej uchylenia jako naruszającej zarówno prawo materialne jak i procesowe. Podniósł, że kwestionowana decyzja nie uwzględnia orzecznictwa sądowego oraz stanowiska organu odwoławczego, wskazującego na wymogi płynące z ustawy o pomocy społecznej. Zarzucił, że organ pierwszej instancji przyznając mu specjalny zasiłek celowy w wysokości 40 zł na zakup żywności, środków higienicznych, leków i na dokonanie opłat nie wskazał, jak ma rozdysponować posiadane środki na wymienione cele oraz pominął problem konserwacji mieszkania tytułem drobnych napraw, czy zakupu odzieży i bielizny oraz obuwia stosownego do jego niepełnosprawności. Nadto organ nie poruszył kwestii zadłużenia czynszowego oraz nie odniósł się do sytuacji, w jakiej znalazł się odwołujący w związku z orzeczoną eksmisją z mieszkania. Niezrozumiałe są przyczyny obniżenia pomocy materialnej, podczas gdy bezrobocie maleje. Odmawia się mu również pomocy w formie ciepłego posiłku i usług opiekuńczych oraz paczek żywnościowych. Decyzją z dnia 29 października 2012 r. nr SKO.I/40/1848/2012/ps Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium zaakceptowało i przyjęło ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca nie spełnia ustawowych warunków do otrzymania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego, bowiem jego dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku przekracza kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącą 542 zł (od dnia 1 października 2012 r.). Może być mu jednak przyznany specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, dlatego prawidłowo rozpoznano wniosek strony pod kątem uregulowań zawartych w tym przepisie. Zgadzając się z twierdzeniami, że sytuacja życiowa strony jest sytuacją szczególną z uwagi na stan zdrowia, niepełnosprawność, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji oraz korzystanie z usług opiekuńczych, za zasadne organ odwoławczy uznał przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego, przy czym organ pierwszej instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego wyjaśniając, jakimi kryteriami kierował się przy przyznawaniu świadczenia i dlaczego przyznał stronie świadczenie w takiej, a nie w innej wysokości. Wysokość świadczenia z pomocy społecznej nie zależy tylko od potrzeb zgłoszonych przez stronę we wniosku, ale też od liczby osób uprawnionych do otrzymania pomocy i środków finansowych ośrodka pomocy społecznej. Organ nie ma obowiązku przyznawania świadczenia w wysokości w całości zaspokajającej żądanie. Zagadnienie podjęcia działań w związku z eksmisją nie zostało objęte zaskarżoną decyzją, gdyż wykracza ono poza granice sprawy. Odwołujący od lat korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, zatem niezrozumiały jest zarzut dotyczący pozbawienia go prawa do usług opiekuńczych, ciepłego posiłku, czy też pomocy w dotarciu do placówek medycznych. Zaskarżoną decyzją przyznano pomoc na cele wskazane we wniosku, dlatego rozdysponowanie tego świadczenia zależy od uznania strony. Za nieuzasadniony uznano też zarzut odwołania o pominięciu kwestii konserwacji mieszkania czy zakupu odzieży i bielizny oraz obuwia stosownego do niepełnosprawności strony, ponieważ właśnie na te cele została udzielona pomoc. Na powyższą decyzję T. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucił, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do wskazywanego przez niego orzecznictwa, zaś dla potwierdzenia informacji dotyczących "możliwości płatniczych" organu nie przedstawiono list poszczególnych wypłat z ostatnich dwunastu miesięcy, co czyni dane wskazane w decyzji niewiarygodnymi. W tych okolicznościach, nie posiadając pełnych informacji, Kolegium postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję. Końcowo skarżący podkreślił, że wskutek działań OPS popada "w zadłużenie i ubóstwo". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację. Przyznany skarżącemu na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik z urzędu podniósł w toku postępowania, iż nie rozważono w sposób dostateczny całokształtu sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącego. Przyznana kwota zasiłku jest niewystarczająca i istnieje obawa, że nie zostaną zaspokojone jego niezbędne potrzeby życiowe oraz nastąpi zagrożenie warunków odpowiadających godności człowieka. Ponadto decyzje organu pierwszej jak i drugiej instancji podjęte w ramach uznania administracyjnego noszą cechy dowolności. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył i omówił przepisy regulujące zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym regulację dotyczącą kryterium dochodowego, od spełnienia którego uzależniona jest możliwość ich przyznania. Skarżący jako osoba samotnie gospodarująca, niepełnosprawna oraz bierna zawodowo, był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. Niespełnienie wymogu kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej" organ obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Forma pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego uregulowana została w art. 41 pkt 1 ustawy. Na gruncie tej regulacji przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Nie wymaga się bowiem, aby ich dochód nie przekroczył limitów wskazanych w przepisie art. 8 ustawy. Rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie tej formy pomocy zapada w ramach uznania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, która uzasadniała przyznanie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 40 zł. Organy szczegółowo przeanalizowały sytuację wnioskodawcy związaną z orzeczoną niepełnosprawnością, samotnym gospodarowaniem, biernością zawodową. Trafnie uznały, działając w ramach uznania administracyjnego, że sytuacja w jakiej znalazł się T. R. stanowi "szczególny przypadek", o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. Ustalając natomiast wysokość świadczenia organy zbadały sytuację finansową wnioskodawcy, mając na uwadze uzyskiwane przez niego stałe dochody oraz fakt korzystania z innych form pomocy. Organy przedstawiły kryteria rozdziału środków finansowych przeznaczonych na zadania z zakresu pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji zgodził się z argumentacją o braku możliwości automatycznego rozdzielenia posiadanych pieniędzy na liczbę złożonych podań w danym miesiącu. Granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone, uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z uwagi na poczynione ustalenia faktyczne, prawidłowo przyznano skarżącemu specjalny zasiłek celowy w kwocie 40 zł. Organ odwoławczy, stosownie do wymogów ostatnio wskazanego przepisu, odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania i zajął w tym zakresie trafne stanowisko. Organom obu instancji nie można było również postawić zarzutu dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Od powyższego wyroku T. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 41 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przyznana skarżącemu pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego w wysokości 40 zł odpowiada nie tylko prawu, ale przede wszystkim analizie sytuacji skarżącego, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, podczas gdy z prawidłowej oceny trudnej sytuacji materialnej udzielona pomoc jest znikoma, zaś naruszenie wyraża się w przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Nadto pełnomocnik skarżącego wnosił o przyznanie kosztów świadczonej pomocy prawnej z urzędu, oświadczając jednocześnie, iż koszty te nie zostały ani w całości ani w części opłacone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że przyznana skarżącemu kwota 40 zł zasiłku celowego jest bardzo niska. Z uwagi na tak nikłą pomoc, faktyczną zmianę siły nabywczej pieniądza sytuacja skarżącego jest bardzo trudna. Przyznana kwota nie pozwoli na zakup choćby znikomej części rzeczy niezbędnych skarżącemu, m.in. na dzień składania skargi kasacyjnej u skarżącego zdiagnozowano pęknięcie żeber, z czym wiąże się konieczność zakupu środków opatrunkowych. Skarżący nie potrafił także pogodzić się z argumentacją, iż jego sytuacja nie jest najgorsza, bowiem są rodziny wielodzietne, dotknięte bezrobociem. Zapomina się jednak o tym, że przy dołożeniu należytej staranności rodziny czy osoby te mogą polepszyć swoją sytuację poprzez swe starania, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący nie ma natomiast możliwości podjęcia pracy z uwagi na warunki zdrowotne, niepełnosprawność, niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz samotność. O ile stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, o tyle w sposób dowolny oceniono wysokość przyznanego świadczenia w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym jej zasad ogólnych. Samo powołanie w treści zaskarżonego wyroku, iż w wydanych w sprawie decyzjach podano prawidłowe przepisy nie oznacza, że zastosowano jej poprawnie w odniesieniu do indywidualnej sprawy skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny ważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim czyni to sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej w skrócie p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, zakres kontroli tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do zweryfikowania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Analiza podniesionych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego w postaci art. 41 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przyznana skarżącemu kwota 40 zł zasiłku celowego odpowiada nie tylko prawu, ale również sytuacji życiowej skarżącego, podczas gdy w rzeczywistości prawidłowa ocena sprawy wskazuje na bardzo trudna sytuacje skarżącego, zaś decyzja kończąca postępowanie administracyjne została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Stosownie do treści art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W świetle treści przytoczonego przepisu, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie, a w której WSA w Opolu wydał zaskarżony wyrok, odnosząc się do podniesionego zarzutu należy zwrócić uwagę, że decyzja wydawana w oparciu o art. 41 ustawy o pomocy społecznej wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne sprowadza się wyłącznie do kontroli tego aktu pod względem zgodności z prawem bez możliwości kwestionowania, czy ingerowania w uznanie organu. Powyższe oznacza, że to do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym sąd administracyjny nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Nie można zatem skutecznie organowi zarzucić naruszenia prawa z tego tylko powodu, że przyznał on wnioskodawcy świadczenie w kwocie niższej od spodziewanej czy oczekiwanej. Po drugie rozpoznając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego organ ma obowiązek uwzględnić konstytucyjną zasadę subsydiarności. Tak też się stało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów – nawet ubogich (wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., I OSK 1433/11). Obydwa te elementy zostały zbadane, uwzględnione i opisane przez organy wydające kwestionowane decyzje, a następnie podane ocenie przez Sąd pierwszej instancji rozpatrujący wniesioną przez skarżącego skargę. Przedstawione w tym zakresie rozważania Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela. Stąd też za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s., z tego powodu, że kwota przyznanej pomocy nie odpowiada oczekiwaniom wnioskodawcy (wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., I OSK 1065/12). W świetle powyższego wywodu trudno zgodzić się z wnioskiem, jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny zakończył swe rozważania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż z uwagi na poczynione ustalenia faktyczne prawidłowo przyznano skarżącemu specjalny zasiłek celowy w kwocie 40 zł. Po pierwsze bowiem, jak już wyżej wspomniano, sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do oceny samej wysokości świadczeń z pomocy społecznej, przyznawanych na zasadzie uznania administracyjnego, natomiast po drugie, powszechnie wiadomym i oczywistym jest, że świadczenie pieniężne w kwocie 40 zł nie jest w stanie pokryć wszystkich potrzeb zgłoszonych przez skarżącego. Jednakże ta konkluzja nie dyskwalifikuje wydanego w sprawie wyroku sądu pierwszej instancji oraz zasadniczej części uzasadnienia tego orzeczenia. W uzasadnieniu tym należało poprzestać na ocenie zastosowania przywołanych w decyzji przepisów prawa materialnego oraz zbadaniu, czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, bez odnoszenia się bezpośrednio do kwoty przyznanego zasiłku celowego i oceny czy jest ona prawidłowa, czy też nie. Pełnomocnik skarżącego wychwycił ten błąd i na tej podstawie sformułował zarzut skargi kasacyjnej, jednakże z uwagi na prawidłowo przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolę decyzji pod względem zastosowania prawa materialnego oraz uznania administracyjnego, nie mógł on przynieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się natomiast do zawartego w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej argumentu jakoby organy zapomniały, że inne osoby czy rodziny korzystające z pomocy społecznej mogą polepszyć swą sytuację przy zachowaniu odpowiedniej staranności przez własne działania, zaś od skarżącego z uwagi na jego sytuację życiową nie powinno się tego oczekiwać, należy stwierdzić, że podnoszenie takiego argumentu w sytuacji nieznajomości sytuacji życiowej reszty wnioskodawców ubiegających się o pomoc społeczną jest całkowicie nieuprawnione. W konsekwencji skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. Na koniec należy wskazać, że o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej wnoszącemu skargę kasacyjna z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny , gdyż zagadnienie to nie należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jest władny orzekać wyłącznie o kosztach postępowania między stronami.