II OSK 2766/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.K. i R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1388/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.K. i R.W. solidarnie na rzecz [...] Sp. z o.o. w M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygnatura akt II OSK 2766/13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1388/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 września 2012 r. nr IFXIVb.7840.2.86.2012 w przedmiocie pozwolenia na budowę w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lipca 2012 r. nr 693/2012, w punkcie 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie 3. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 20 lipca 2012r. nr 693/2012, Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623,) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla M. [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...], obejmującego budowę budynku portierni przy hali produkcyjno-magazynowej wraz z instalacjami. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie narusza ustanowionego prawa służebności spółki P., albowiem właściciel nieruchomości z tytułu służebności jest zobowiązany tylko do umożliwienia korzystania z drogi. W przypadku wystąpienia sporów z tytułu naruszenia prawa służebności będą one rozpoznawane przez sądy powszechne. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Śląskiego wniosła P. Sp. z o. o. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 4 ustawy Prawo budowlane i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 13 września 2012 r. nr IFXIVb.7840.2.86.2012 na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a takie oświadczenie złożył inwestor. Budowa szlabanu nie podlega kontroli organu ponieważ nie obejmuje pozwolenia na budowę. Nadto stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została obciążona służebnością czynną, która nie ogranicza właściciela w swoim prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Potwierdził, że wszelkie roszczenia z tytułu ograniczenia służebności należy dochodzić w postępowaniu cywilnym. Po zakończeniu inwestycji inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie jak błędnie wskazał organ I instancji zawiadomić organ o zakończeniu budowy. Nadto wskazał, że inwestor uzyskał wszelkie wymagane prawem uzgodnienia z dysponentami uzbrojenia terenu i przedłożył projekt budowlany. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła P. Sp. z o.o., zarzucając: - naruszenie art. 4, art. 3 ust. 11 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 140 k.c. i art. 285 § 1 k.c. i art. 287 k.c. poprzez błędne wyłożenie tych przepisów polegające na niezasadnym przyjęciu, że służebność przejazdu ustanowiona na rzecz P. nie wyłącza prawa uczestników do zabudowy tej działki budynkiem portierni przy hali produkcyjno-magazynowej, - naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył wyłącznie oświadczenie przewidziane w tym przepisie, - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą minimalna powierzchnia biologicznie czynna będzie obejmowała 5% powierzchni terenu projektowanego zagospodarowania, a wymóg ten nie został spełniony, - § 5 pkt 6 i 1 Planu miejscowego poprzez jego niezastosowanie pomimo, że przewidywał, iż obsługa komunikacyjna nastąpi poprzez wyjazd z ul. [...], nie zastrzegając jakichkolwiek w tym względzie ograniczeń, - naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez niezasadne przyjęcie, że działka może być zabudowana w sposób przewidziany tym planem pomimo, że stanowi drogę dojazdową, - naruszenie art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 pkt. 5 lit. a Planu miejscowego, poprzez odmowę ich zastosowania, mimo że dla wszystkich działań inwestycyjnych przewidują wymóg ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, zaś wymogi te nie zostały spełnione, - naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 4 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z następującymi przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) tj. § 3 ust. 3 pkt 1 i § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 poprzez nie przedstawienie geotechnicznych warunków posadowienia obiektu w formie opinii geotechnicznej wymaganej obecnie dla budynków wszystkich kategorii, § 4 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z § 6 ust. 2 poprzez nie przeprowadzenie dla projektowanego obiektu kategorii pierwszej, badań geotechnicznych w postaci wierceń i sondowań oraz nie określenie rodzaju gruntu na podstawie analizy makroskopowej, - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 ust. 10a i 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niezasadne przyjęcie, iż zarządca drogi wewnętrznej jest uprawniony do stosowania na niej, poza znakami i sygnałami drogowymi, również urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez odmowę ich zastosowania, mimo, iż wybudowanie obiektu objętego pozwoleniem sprawi, że droga pożarowa jaką dla nieruchomości P. jest przedmiotowa droga, utraci minimalną szerokość 3,5 metra, - naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w zw. z § 7 Regulaminu [...] Strefy Ekonomicznej poprzez odmowę ich zastosowania i akceptację braku w postaci nie przedstawienia przez wnioskodawców zgody zarządcy powołanej strefy dla projektu budowy budynku portierni. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu swojej decyzji. Pismem z dnia 18 grudnia 2012 r. uczestnik postępowania D. K. poinformował Sąd, że przedmiotowa budowla została już wybudowana zgodnie z przepisami budowlanymi, na dowód czego przedłożył protokół z czynności kontrolno rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz protokół kontroli przeprowadzonej przez PINB dla [...]. W kolejnym piśmie z dnia 21 grudnia 2012 r. przedłożył zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku i oświadczenie kierownika budowy o zgłoszeniu obiektu do użytkowania. W piśmie z dnia 13 maja 2013 r. (data wpływu 16 maja 2013 r.) odnosząc się do zarzutów skargi uczestnik postępowania D. K. stwierdził, że wybudowanie portierni w żaden sposób nie utrudnia skarżącej korzystania ze służebności przejazdu, ani dostępu do drogi publicznej. Nadto wskazał, że brama wjazdowa od strony działki uczestników nie stanowi jedynego dostępu skarżącej do drogi publicznej, albowiem od drugiej strony działki przez kolejną służebność przejazdu skarżąca ma dostęp do drogi publicznej. Zdaniem uczestnika fakt posiadania służebności przejazdu przez działki zaplanowane do zabudowy nie może ograniczać inwestora w wykonywaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem powierzchnia biologiczna czynna wynosiła 12,12% powierzchni terenu, a nie jak wskazuje skarżąca 5%. Przepisy o drogach publicznych oraz Prawa o ruchu drogowym nie mają zastosowania do dróg wewnętrznych, a taki charakter ma droga, której dotyczy służebność. Projekt budowlany zawiera opinię geotechniczną dla obiektów budowlanych pierwszej kategorii, która została wykonana przez osobę uprawnioną. Budowa portierni i szlabanu w żaden sposób nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych co zostało potwierdzone przez Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej w [...]. W ocenie uczestnika do uzgodnień wymaganych przez przepisy szczególne nie zalicza się Regulaminu [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe w którym wskazał, że zrealizowana inwestycja w praktyce ogranicza możliwości korzystania z przedmiotowej drogi zgodnie z przysługującym skarżącej prawem służebności przejazdu. Nadto wniósł o odpuszczenie dowodu z nagrań cyfrowych potwierdzających tą okoliczność. Potwierdził również okoliczność, że do nieruchomości skarżącej prowadzi jeszcze jedna droga, która obsługuje południową część nieruchomości. Nadto stwierdził, że uczestnik postępowania mógł wybudować portiernię przy własnej hali produkcyjnej, a nie 80 metrów od tej hali i wtedy nie kolidowałoby to z uprawnieniami skarżącej. Pełnomocnik uczestnika wnosił i wywodził jak w pismach, które złożył do akt, podkreślając, że nie doszło do ograniczenia wykonania służebności skarżącej, a nawet gdyby taka sytuacja miała miejsce to spór w tym względzie podlegałby rozstrzygnięciu w postępowaniu cywilnym. Jednocześnie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku z dnia 17 maja 2013 r. stwierdził, iż badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 dalej "k.p.a."), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne Sąd wojewódzki potraktował zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym Sąd podkreślił, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Zdaniem Sądu wymogów powyższych Wojewoda Śląski nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji podlegająca kontroli decyzja narusza także wskazane niżej przepisy prawa materialnego. Sąd przytaczając treść art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wskazał, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3) Stosownie natomiast do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowalnych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z kolei § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późń. zm.) nakłada obowiązek zapewnienia dla działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nim związanych dostępu do drogi publicznej, odpowiednio do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd wskazał, iż prowadząc postępowanie odwoławcze organ II instancji przewidzianych wyżej wymogów w zakresie zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz sprawdzenia czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością pozwalające na jej zabudowanie nie dochował. W uzasadnieniu wydanej w wyniku rozpoznania odwołania decyzji odniósł się bowiem tylko i wyłącznie do zarzutów odwołania, wykazując w oparciu o obowiązujący stan prawny i projekt budowlany ich bezzasadność. Rozpoznając kwestię istniejącej służebności wskazał na regulacje wynikające z treści przepisów kodeksu cywilnego tj. art. 285 § 1 k.c. i art. 288 k.c. stwierdzając, że ewentualne roszczenia z tytułu jej naruszenia należy dochodzić w toku postępowania cywilnego. W ocenie Sądu organ II instancji podobnie jak i organ I instancji nie sprawdził w sposób nie budzący wątpliwości, a następnie nie wykazał, czy zaprojektowany budynek portierni, a w szczególności jego umiejscowienie uwzględnia uzasadniony służebnością drogi interes skarżących w postaci dostępu do drogi publicznej zgodnie z potrzebami wynikającymi ze sposobu użytkowania należących do skarżących budynków, a w szczególności czy w ogóle dopuszczalne jest zabudowanie nieruchomości w całości stanowiącej służebność drogową. Obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej należy zdaniem Sądu wojewódzkiego rozumieć w ten sposób, że organy administracji wydające pozwolenie na budowę lub przyjmujące zgłoszenie, a także organy prowadzące postępowanie kontrolne, winny uwzględniać istniejący stan prawny na gruncie istniejącej służebności drogi koniecznej. Wówczas organ administracji może zażądać, by obiekt był usytuowany na działce w taki sposób, aby nie naruszał możliwości korzystania z istniejącej drogi koniecznej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dacie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę skarżąca posiadała tytuł prawny w postaci ograniczonego prawa rzeczowego - nieodpłatnej służebności drogi po całej działce nr [...]. Jednocześnie dokumenty z akt sprawy wskazują, że działka oznaczona nr [...] w całości stanowi drogę dojazdową do innych działek, w tym działki skarżącej. Jak wynika z decyzji organu I instancji pozwolenie na budowę dotyczy budowy budynku portierni przy hali produkcyjno-magazynowej wraz z instalacjami, tymczasem budynek portierni umiejscowiony został na początku drogi dojazdowej obciążonej służebnością dojazdu, a nie bezpośrednio przed budynkiem hali wnoszącego o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu mając na uwadze argumenty podnoszone przez skarżących, że ze względu na charakter wykonywanej działalności i potrzebę transportu na teren ich zakładu linii produkcyjnych o wymiarach znacznie przekraczających 3,2 m szerokości, umiejscowienie budynku portierni na środku pasa drogi i w tym miejscu, może spowodować ograniczenia w możliwości korzystania z przedmiotowej drogi. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje uciążliwości dla otoczenia. Sąd podkreślił, iż podstawową przesłanką ustanowienia służebności przejazdu jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Chodzi więc nie tylko o sytuację całkowitego braku takiego dostępu, ale także o taką, gdy nieruchomość ma wprawdzie dostęp do drogi, ale nieodpowiedni z punktu widzenia zgodnego z przeznaczeniem korzystania z tej nieruchomości. Chodzi więc o to, by połączenie z drogą publiczną zapewniało wszelką niezbędną - ze społeczno-gospodarczego punktu widzenia - łączność z tą drogą, umożliwiając normalne, gospodarcze korzystanie z nieruchomości. Z pewnością prowadzący postępowanie organ administracji powinien dokładnie rozważyć wszystkie okoliczności konkretnej sprawy, w celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niedopuszczalne jest zabudowanie nieruchomości w całości obciążonej służebnością drogową, w sytuacji nie uregulowania sposobu wykonywania tej służebności. Właściciel nieruchomości obciążonej chcąc ją zabudować powinien w pierwszej kolejności uregulować sposób wykonywania tej służebności w drodze umowy, bądź postępowania przed sądem powszechnym, a dopiero wówczas wystąpić o pozwolenie na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy stan faktyczny, zgodnie z którym na działce inwestora ustanowiona jest służebność drogi po całej działce, która notabene w całości jest drogą, a inwestor dokonuje zabudowy w części działki uniemożliwiając, czy też ograniczając skarżącej korzystanie z tej służebności. Zgodnie z ujawnionym w księdze wieczystej ograniczonym prawem rzeczowym skarżąca ma prawo do korzystania z całości działki drogowej w tym części zabudowanej budynkiem portierni. Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez właściciela działki jak i osoby, którym przysługuje służebność przejazdu. Sąd stwierdził, iż wyważenie interesów właściciela nieruchomości i skarżącej powinno nastąpić w oparciu o przepisy prawa, w tym między innymi warunki techniczne przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale przede wszystkim w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, iż w toku rozprawy pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z zapisu cyfrowego obrazującego przeszkody jakie są stawiane skarżącej przez uczestnika postępowania. Sąd odmówił dopuszczenia dowodu, albowiem dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania (art. 106 § 3 p.p.s.a.), natomiast wyrok sąd wydaje na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że ani organy administracji publicznej, ani też sądy administracyjne nie są powołane do rozstrzygania sporów sąsiedzkich, a taki charakter ma spór dotyczący sposobu korzystania ze służebności dojazdu, dlatego w tym zakresie Sąd nie zajął stanowiska. W konsekwencji Sąd uznał zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, za naruszające przepisy postępowania administracyjnego oraz wskazane wyżej przepisy materialne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowią ona bowiem rozstrzygnięcia przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich wskazanych wyżej istotnych w sprawie okoliczności. Sąd pierwszej instancji zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji rozważył zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi w pełnym zakresie, uwzględniając istniejącą na całej działce inwestora służebność drogi, a organ II instancji poddał kontroli ewentualne zarzuty odwołania, dokonując ich prawnej oceny i dając temu wyraz w treści uzasadnienia wydanej decyzji. Sąd wojewódzki uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D. K. i R. W. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu: - nieważność postępowania ze względu na naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez pozbawienie uczestniczki R. W. możności obrony swych praw, albowiem pod nieobecność uczestniczki na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r., na której został wydany zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie doręczył odpisów: pisma uczestnika z dnia 13 maja 2013 r. (odpowiedzi na skargę) oraz pisma skarżącej z dnia 15 maja 2013 r., które zostało złożone przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie i tym samym uczestniczka R. W. została pozbawiona możliwości obrony swych praw, albowiem nie mogła ustosunkować się i zająć merytorycznego stanowisko w zakresie twierdzeń i wniosków przedstawionych w ww. pismach procesowych; oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracyjny wydający pozwolenie na budowę powinien uwzględnić uzasadnione interesy osób trzecich w ramach ochrony przewidzianej przepisami prawa, podczas gdy powyższe interesy powinien uwzględnić jedynie wyłącznie w ramach ochrony regulowanej prawem budowlanym; - art. 35 ust. 4 prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że obciążenie nieruchomości służebnością przejazdu uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę budynku na nieruchomości obciążonej, podczas gdy zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 prawa budowlanego; oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na: - uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 13 września 2012 r., nr IFXIVb.7840.2.86.2012 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia 20 lipca 2012 r., nr 693/2012, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w przypadku, gdy organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. i ustaliły okoliczności istotne zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, - przedstawieniu stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwach w innym składzie orzekającym. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników wnoszących skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach podnosząc, iż w postępowanie dotyczyło pozwolenia na budowę portierni usytuowanej na działce nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] stanowiącą własność uczestników. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...] dla nieruchomości sąsiedniej nr [...] należącej do skarżącej, każdoczesnemu właścicielowi niniejszej nieruchomości przysługuje służebność "bezpłatnego prawa drogi po całej działce [...]" (aktualne numery [...]). Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 8 czerwca 2012 r. uczestnik załączył wymagane przepisami prawa dokumenty. Decyzją z dnia 20 lipca 2012 r. Prezydent [...] wydał pozwolenie na budowę portierni, wskazując że realizacja niniejszej inwestycji nie będzie trwale blokować dostępu do drogi, w świetle przedłożonego projektu oraz oświadczenia inwestora z dnia 29 czerwca 2012 r. Nadto podniesiono, że w przedmiotowej sprawie istotnym zagadnieniem jest położenie i zagospodarowanie nieruchomości obciążonej tj. działki nr [...] (nr księgi wieczystej [...]), na której wybudowano portiernię oraz nieruchomości władnącej tj. działki nr [...] (nr księgi wieczystej [...]) należącej do skarżącej. Niniejsze działki leżą na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. Działka skarżącej jest od strony zachodniej w połowie zabudowana zakładem produkcyjnym. Uczestnicy są właścicielami także następujących nieruchomości sąsiadujących z działkami nr [...], a mianowicie działkami nr [...] (nr księgi wieczystej [...]). Na mniejszych działkach został wybudowany zakład produkcyjny firmy T. [...] Sp. z o.o. Na działce nr [...] należącej do P. [...] Sp. z o.o. stoi także zakład produkcyjny. Naprzeciwko działki skarżącej, po drugiej stronie działki obciążonej, na działkach nr [...] (nr księgi wieczystej [...]) należących do M. [...] Sp. z o.o. także został wybudowany zakład produkcyjny. Działka uczestników obciążona służebnością na rzecz skarżącej jest położona pomiędzy zakładami produkcyjnymi [...] Specjalnej Strefy Ekonomiczniej [...], a niniejsze zakłady należą do przemysłu motoryzacyjnego. Wszystkie działki wskazane powyższej mają ustanowione prawa służebności przejazdu po działce uczestników nr [...] w celu zapewnienia komunikacji ze znajdującą się po wschodniej stronie niniejszej działki ul. [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie ze względu na brak uzasadnionych podstaw oraz o zasądzenie na rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw albowiem wyrok Sądu wojewódzkiego, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi wówczas, gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatrują w niedoręczeniu R. W. odpisów pism pełnomocnika uczestnika oraz pełnomocnika skarżącej Spółki. Wskazana wada postępowania żadną miarą nie może być oceniona jako pozbawienie możliwości obrony praw przez skarżącą kasacyjnie. Dla powyższej oceny kluczowe znaczenie mają dwie kwestie: obowiązku sądu w zakresie doręczania pism oraz treść pism niedoręczonych stronie. Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżącej kasacyjnie nie zostało doręczone pismo P. Spółka z o.o. złożone przez jej pełnomocnika na rozprawie dnia 17 maja 2013 r. Pismo to jednak zawiera jedynie uzupełnienie twierdzeń, co do zdarzeń zaistniałych po wydaniu decyzji oraz wnioski dowodowe, które nie zostały dopuszczone przez Sąd pierwszej instancji. Przyczyny oddalenia tych wniosków co zostały szczegółowo opisane przez Sąd pierwszej instancji. Niedoręczenie zatem tego pisma nie naruszyło w żaden sposób możliwości obrony praw przez skarżącą kasacyjnie, skoro twierdzenia w nim zawarte nie były brane pod uwagę przez Sąd wojewódzki, który oceniał legalność decyzji Wojewody Śląskiego wg stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie w wydania tej decyzji. Podobnie należy ocienić niedoręczenie R. W. pisma z dnia 13 maja 2013 r. stanowiącego odpowiedź na skargę uczestnika D. K. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Pismo to zawiera jedynie stanowisko uczestnika postępowania (obecnie skarżącego kasacyjnie), które jest zbieżne ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie. Trudno zatem zaaprobować twierdzenie, aby fakt niedoręczenia tego pisma w jakikolwiek sposób pozbawił stronę możliwości obrony swoich praw. Nie ulega natomiast wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie była prawidłowo powiadomiona o terminie rozprawy dnia 17 maja 2013 r. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie I FSK 403 /05 Sąd ten zajął stanowisko, że zarzut pozbawienia strony możliwości obrony jej praw należy zawsze badać z odniesieniem się do konkretnych okoliczności sprawy. Niedoręczenie stronie odpisu odpowiedzi na skargę w przypadku, gdy pismo to (z uwagi na tożsamość zarzutów podnoszonych w toku postępowania i w skardze) nie zawierało nowych argumentów, do których strona nie mogła się odnieść wcześniej nie może być uznane za pozbawienie jej możności obrony swych praw. Stąd niedoręczenie tego pisma nie może być uznane za równoznaczne z pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw i uznaniem, iż postępowanie z tego powodu dotknięte było wadą nieważności" (LEX nr 18769). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2011 r., w sprawie II OSK 1252/10, w którym wskazał, że niedoręczenie pisma nie mogło stanowić o nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Taki pogląd podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że analiza ich uzasadnienia oraz uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do konstatacji, że istota sprawy sprowadza się do oceny czy i w jakim zakresie organ architektoniczno – budowlany zobligowany jest uwzględnić przy wydawaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę uzasadniony interes osób trzecich, w tym przede wszystkim osób, na rzecz których ustanowiona jest służebność drogi koniecznej. Fakt ustanowienia takiej służebności nie jest kwestionowany, a ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z KW [...] wynika, że służebnością tą obciążona jest cała działka nr [...] (obecnie [...]). Ustanowienie służebności drogi koniecznej oznacza obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, do którego ochrony stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności ([...]). Oznacza to, że właściciel obciążonej nieruchomości zobligowany jest do powstrzymania się od takich działań, które ograniczałyby ustanowione prawo lub wręcz czyniły niemożliwym jego wykonywanie. Takie ograniczone prawo rzeczowe jest prawem bezwzględnie obowiązującym nie tylko w sferze stosunków cywilnoprawnych. W przeciwnym razie, gdyby uznać za trafne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że organ architektoniczno – budowlany ma obowiązek oceniać naruszenie interesu społecznego jedynie w zakresie przepisów Prawa budowlanego, to korzyści wynikające z ustanowienia omawianej służebności mogłyby być iluzoryczne. W takiej sytuacji inwestor, który zamierza zainwestować nieruchomość obciążoną ograniczonym prawem rzeczowym mógłby, działając w zgodzie z zapisami prawa budowlanego, zabudować ją, co czyniłoby niemożliwym korzystanie ze służebności. Taka interpretacja nie zasługuje na aprobatę. Co więcej zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz z związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy budować (...) zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca wprost zatem wskazał na konieczność takiego zaprojektowania obiektu, aby nie ograniczał on innym podmiotom dostępu do drogi publicznej. Kluczowe przy tym znaczenie ma definicja pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Art. 145 § 1 k.c. wskazuje, że jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej. Przepis ten wskazuje zatem, że służebność drogi koniecznej może być ustanowiona nie tylko wtedy, gdy dana nieruchomość nie ma w ogóle dostępu do drogi publicznej, ale prawo takie właścicielowi nieruchomości władnącej przysługuje również wówczas, gdy istniejący dostęp jest "nieodpowiedni". Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "odpowiedni dostęp" (do drogi publicznej) jednakże w orzecznictwie sądów powszechnych ukształtował się pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zgodnie z którym należy przyjąć, że chodzi o potoczne rozumienie tego pojęcia. W tym zaś ujęciu "odpowiedni" to "odpowiadający przeznaczeniu", "spełniający wymagane warunki". O tym, czy istniejący dostęp jest odpowiedni, decydują więc każdorazowo okoliczności konkretnej sprawy (tak m.in. SN z postanowieniu z dnia 20 września 2012 r., IV CSK 34/12, Lex 1230155). Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że ocena czy nie doszło do nadmiernego ograniczenia służebności gruntowej nie może odbywać się bez uwzględnienia zapisów § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ([...]). Zgodnie z treścią tego przepisu do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Nie może ujść uwadze co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że charakter działalności prowadzonej przez Spółkę P. wymaga transportu na teren zakładu linii produkcyjnych maszyn o wymiarach wielkogabarytowych, przekraczających 3,2 m szerokości. Tej okoliczności skarżący kasacyjnie nie kwestionowali. Powyższe oznacza, że "przeznaczenie i sposób zagospodarowania" nieruchomości, o którym mowa w § 14 ww. rozporządzenia wymaga, aby odpowiedni dostęp do drogi publicznej umożliwiał poruszanie się pojazdów przewożących takie maszyny do terenu zakładu (i odwrotnie). Nie jest zatem "odpowiednim dostępem" do drogi publicznej droga o szerokości 3,2 m. Z projektu zagospodarowania działki wynika natomiast, że takiej szerokości 2 pasy drogowe powstaną jeśli budynek portierni zostanie zrealizowany na środku działki drogowej w sposób uwidoczniony na projekcie zagospodarowania terenu. W konsekwencji rację ma Sąd pierwszej twierdząc, że nie zostało wyjaśnione przez organy administracji czy zaprojektowany budynek portierni nie narusza uzasadnionego interesu osób trzecich to jest nie ogranicza służebności drogi koniecznej w sposób uniemożliwiający jej wykonywanie biorąc pod uwagę przeznaczenie działki, z którą służebność ta jest związana. Natomiast należy podkreślić, że bez znaczenia dla powyższej okoliczności pozostaje fakt, że Spółka P. posiada ustanowioną służebność drogi koniecznej również z drugiej strony swojej nieruchomości. Jeśli skarżący twierdzą, że służebność na działce inwestycyjnej jest zbędna to w tym zakresie w drodze umowy lub powództwa cywilnego winni uregulować zakres wykonywania tej służebności lub w ogóle służebność tę znieść. Ta kwestia (zbędność służebności) nie może być przedmiotem oceny organu architektoniczno - budowlanego. A zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji nakazał uwzględnić uzasadnione interesy osób trzecich co do służebności drogi koniecznej. Natomiast wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji i w tym zakresie uzasadnienie Sądu jest wadliwe, ustanowienie służebności drogowej nie oznacza, że niedopuszczalne jest zabudowanie nieruchomości, która w całości obciążona jest służebnością drogową. Powyższe prowadziłoby do stwierdzenia, że ograniczone prawo rzeczowe jest prawem szerszym, bardziej chronionym od prawa własności. Takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Należy bowiem przypomnieć, że Konstytucyjna zasada ochrony prawa własności wskazuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. A zatem wszelkie ograniczenia tego prawa w tym również poprzez ustanowienie na nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego muszą pozostawać w zgodzie z ww. zasadą. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że ustanowienie służebności nie uniemożliwia inwestorom zabudowanie nieruchomości obciążonej co do zasady, a jedynie takie zaplanowanie inwestycji, która nie będzie kolidowała z ustanowionym prawem np. poprzez inny sposób zagospodarowania terenu (przy krawędzi drogi). Oczywiście organ architektoniczno budowlany w tym zakresie związany jest złożonym wnioskiem jednakże art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego pozwala na wezwanie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projekcie zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. A zatem sprawdzeniu podlega projekt zagospodarowania terenu nie tylko z punktu widzenia jego zgodności z warunkami techniczno – budowlanymi, ale również z przepisami w ogólności w tym także czy nie ogranicza się dostępu do drogi publicznej. Konkludując rację ma Sąd pierwszej instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy należało ocenić czy realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przede wszystkim czy w sposób prawnie dopuszczalny ogranicza służebność drogi koniecznej ustawioną na nieruchomości inwestycyjnej. W przypadku stwierdzenia, że planowana inwestycja narusza prawo w ww. zakresie organ zobowiązany jest do skorzystania z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Jeśli natomiast inwestycja – jak twierdziły strony została już zrealizowana czynności te winny być przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego określonego w art. 50 – 51 tej ustawy. Tym samym jako nieuzasadnione należało ocenić wskazane zarzuty zarówno przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 i 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) jak i przepisów prawa materialnego (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane). Zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji wskazał, że zabudowa działki inwestycyjnej jest bezwzględnie niedopuszczalna jest uzasadniony, w świetle powyższych rozważań pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów – w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 tej ustawy.