II SA/Rz 1033/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzenia i prowadzenie działalności w zakresie gier I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego A. Sp. z o.o. kwotę 577 zł /słownie: pięćset siedemdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1033/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w [..] (dalej: "Spółka") jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję własną z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..] o umorzeniu postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa podkarpackiego. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy: W podaniu z dnia 23 lipca 2009 r. skierowanym do Dyrektora Izby Skarbowej w [..] Spółka zawarła żądanie przedłużenia udzielonego jej decyzją tego organu z dnia [..] lutego 2004 r. nr [..] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa podkarpackiego na okres kolejnych 6 lat. W toku postępowania podanie było kilkakrotnie uzupełniane. Decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [..] umorzył postępowanie w sprawie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), dalej zwana: o.p. i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), dalej zwana: u.g.h. W zakresie właściwości do rozpoznania wniosku organ podał, że 31 października 2009 r. ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) zmieniono kompetencje organów administracji publicznej właściwych w sprawach gier i zakładów wzajemnych. Dyrektor Izby Celnej stał się właściwy w rozpoznawanej sprawie, dlatego doszło do zmiany organu rozpoznającego wniosek Spółki. Odnosząc się do żądania Spółki organ podał, że 1 stycznia 2010 r. weszła w życie u.g.h. Art. 138 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że zezwolenia udzielone przed dniem wejścia w życie u.g.h. nie mogą być przedłużane. Z kolei w art. 129 ust. 2 u.g.h. postanowiono, że postępowania w sprawach wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zostają one umarzane. Wobec tego, że w dacie wejścia u.g.h. w życie postępowanie, w którym zapadła skarżona decyzja toczyło się to zgodnie z przepisami ustawy należało je umorzyć. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [..] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] stycznia 2010 r., powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 221 w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 o.p. oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. Organ wskazał, że obowiązująca od 1 stycznia 2010 r. u.g.h. uchyliła ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm., dalej zwana: "u.g.z.w."). W art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 2 u.g.h. postanowiono, że zezwoleń dotychczas udzielonych nie przedłuża się, a postępowania w takich sprawach wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Dlatego też rozstrzygniecie organu I instancji było prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że organy podatkowe mają obowiązek działania na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Przestrzegając zasady praworządności obowiązane są do oceny stosowanych przepisów prawa pod względem ich obowiązywania. Obowiązujące przepisy muszą z kolei stosować bez względu na istniejące wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją. Podniesione przez Spółkę zarzuty naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego oraz utraty przez Spółkę praw słusznie nabytych i ich ekspektatyw, organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. Poprzednie zezwolenie zostało udzielone stronie na okres 6 lat i nie została ona pozbawiona prawa prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych w tym czasie. Natomiast w ocenie Dyrektora Izby Celnej poprzednio obowiązująca u.g.z.w. nie dawała gwarancji przedłużenia zezwolenia, dlatego nie można mówić o istnieniu po stronie Spółki ekspektatywy tego prawa. Wymieniona ustawa stwarzała jedynie prawo do ubiegania się o przedłużenie zezwolenia, nie dawała jednak gwarancji jego otrzymania. W skardze na decyzję z dnia 16 kwietnia 2010 r. Spółka zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 247 § 1 pkt 2 o.p. w zw. z art. 8 u.g.h. przez zastosowanie bezskutecznych przepisów. U.g.h. zawierała w ocenie Spółki przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Tymczasem ustawodawca krajowy zaniechał obowiązku notyfikowania Komisji Europejskiej projektu tej ustawy, której przepisy stanowiły podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć. Z kolei naruszenia art. 247 § 1 pkt 2 o.p. w zw. z art. 8 u.g.h. i art. 2 Konstytucji RP strona upatruje w utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 15 stycznia 2010 r. wydanej na podstawie art. 138 ust. 1 u.g.h., który jest sprzeczny z Konstytucją RP w części dotyczącej zakazu przedłużania zezwoleń, w zakresie, w jakim narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania do państwa i prawa. Strona skarżąca podkreśla, że wniosek o przedłużenie zezwolenia złożyła w czasie obowiązywania u.g.z.w. W jej ocenie posiadając zezwolenie objęte zgłoszonym żądaniem legitymowała się ekspektatywą ubiegania się o jego przedłużenie i uzyskanie takiego przedłużenia w razie spełnienia ustawowych warunków. Wobec tego, że projektu u.g.h. nie notyfikowano Komisji Europejskiej przepisy art. 138 ust. 1 oraz art. 118 i art. 144 u.g.h. nie mogły być w sprawie zastosowane, ponieważ są bezskuteczne. Skutkiem bezskuteczności było wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Mając na względzie powyższe Spółka domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi Dyrektor Izby Celnej w [..] wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. W ocenie organu obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej przepisów technicznych nie dotyczy wszystkich krajowych aktów prawnych. Projekt u.g.h. nie podlegał takiej procedurze. Ponadto za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie dyrektywy odpowiedzialność ponosi Państwo, a nie jego poszczególne organy. Postanowieniem z dnia 2 marca 2011 r. II SA/Rz 582/10 Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na sprawę zawisłą przez Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, rozpatrującego pytanie prejudycjalne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dotyczące procedury notyfikacji Komisji Europejskiej u.g.h. i oceny zawartych w niej przepisów jako technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Zażalenie organu zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2011 r. II GZ 266/11. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 wydany został 19 lipca 2012 r. Postanowieniem z 5 listopada 2012 r. II SA/Rz 582/10 postępowanie podjęto, a sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Rz 1033/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 715) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargi nie jest związany ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznaje skargi w granicach danej sprawy. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym jest bezsporny. Sąd przyjmuje te ustalenia jako podstawę faktyczną orzekania, uznając, że spełnia ona prawem określone wymogi. W ramach tak poczynionych ustaleń skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie, ze względu na naruszenie przez organy celne przepisów prawa materialnego. Naruszenie to polega na nieuwzględnieniu przez organy stanu prawnego mogącego mieć zastosowanie do sprawy będącej przedmiotem skarżonej decyzji. Wprawdzie Dyrektor Izby Celnej w [..] pismem z dnia 7 grudnia 2012 r. wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania przepisy unijne i uzasadnił tak sformułowane stanowisko, jednak w ocenie Sądu takie działanie nie może usunąć wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w istocie kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne. Przedmiotem tej kontroli może być rozstrzygnięcie organu administracji lub inne jego działanie albo bezczynność, na które wskazują przepisy prawa, ale podjęte przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego i formalnego mających zastosowanie w danym przypadku. Sądy administracyjne kontrolują tak określoną działalność administracji publicznej i na tym polega sprawowanie przez nie wymiaru sprawiedliwości. Sądy nie mogą przejmować kompetencji organów do stosowania prawa w zakresie funkcji wykonawczych do jakich powołana jest administracja. Natomiast muszą ocenić z punktu widzenia legalności proces stosowania prawa przez organy. To oznacza, że za wadliwe należy uznać rozstrzygnięcie, które nie uwzględniło istniejącego w sprawie stanu prawnego albo organ nie odniósł się w nim do zarzutu odwołania odnoszącego się do tego stanu. W rozpoznawanej sprawie Spółka na poziomie postępowania odwoławczego zarzucała organom, a powtarza to w skardze, nie uwzględnienie przepisów prawa unijnego, zwłaszcza brak notyfikacji przepisów u.g.h. stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Ten kontekst sprawy nie był przedmiotem rozważań organów, które wydawały decyzję w innej sytuacji prawnej niż ta, która istnieje w chwili wyrokowania. Zmiana okoliczności prawnych sprawy jest konsekwencją wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. stanowiącego odpowiedź na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odnośnie art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.20437 ze zm.). Konsekwencją wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE jest przyjęcie, że wykładnia Trybunału jest wiążąca dla sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem prawnym. Jednak inne sądy państw członkowskich nie powinny przyjmować odmiennej interpretacji niż ta, która wynika z orzeczenia, w stosunku do przepisów, które były przedmiotem wykładni. W następstwie tych wskazań przyjąć należy, że przepisy przejściowe oraz ustalające warunki prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych mogą być zaliczone do przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/94, a to oznacza, że ich wprowadzenie w u.g.h. mogło wymagać zastosowania procedury notyfikacyjnej. Z orzeczenia Trybunału wynika, że przepisy przejściowe u.g.h. zakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych, bowiem zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń udzielanych na podstawie prawa obowiązującego przed wejściem w życie u.g.h. może bezpośrednio wpływać na obrót automatami. Równocześnie Trybunał wskazał, że obowiązkiem sądu krajowego jest ustalenie czy wprowadzone zakazy i ograniczenia faktyczne mogą wpływać w sposób istotny na właściwość lub sprzedaż automatów. Trybunał wskazał także, jakie okoliczności powinien uwzględnić sąd krajowy, by przyjąć, że sposób wprowadzenia nowych zasad prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych w ustawie o grach hazardowych pozwoli kwalifikować te rozwiązania prawne jako podlegające procedurze notyfikacyjnej. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę ocena technicznego charakteru przepisów u.g.h., w rozumieniu dyrektywy nr 98/94 należy do sfery prawa, przy czym należy podkreślić, że ta ocena ma odnosić się do okoliczności związanych z wpływem wprowadzonych w ustawie zmian oraz określeniem ich znaczenia, czyli zakwalifikowania, czy zmiany w zakresie możliwości uzyskania zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności miały istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu jakim jest automat o niskich wygranych. Podkreślić należy, że w istocie ocena wprowadzonych zmian w nowej regulacji powinna być dokonania z punktu widzenia ich istotności lub nieistotności w rozumieniu dyrektywy nr 98/94. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez organy powinno wyjaśnić te istotne dla sprawy okoliczności. Dokonanie takiej oceny jest elementem niezbędnym prawnie poprawnego rozstrzygnięcia, gdyż w tym kierunku musi podążać ocena legalności działania organów celnych. W sprawie będącej przedmiotem skargi organy takiej oceny nie dokonały, zatem ich rozstrzygnięcia nie spełniają wymogu wynikającego z orzeczenia Trybunału. W tym zakresie skarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, gdyż nie odnosi się w ramach wykładni do tych kontekstów, które mogą być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim nie wskazuje jak organy traktują regulacje wprowadzone u.g.h. z punktu widzenia ich istotności, a co za tym idzie, ich wpływu na procedurę notyfikacyjną. Brak takiego odniesienia należy uznać za naruszenie prawa materialnego, przy czym jest to naruszenie, które nie może być konwalidowane wyjaśnieniem stanowiska organu w postępowaniu sądowym, zawartym w piśmie przygotowawczym dołączonym przed rozprawą bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyajśniajacego. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję w punktu widzenia przepisów i działań z dnia jej wydania. W tej chwili Dyrektor Izby Celnej w [..] nie brał pod uwagę wskazanych wcześniej okoliczności. W tym znaczeniu decyzja nie odpowiadała prawu i jako z nim niezgodna podlega uchyleniu, gdyż Sąd nie może w drodze wykładni uzupełnić podstaw prawnych rozstrzygnięcia organu. Na przeszkodzie takiemu działaniu stoją przepisy ustawy wyznaczające zakres właściwości Sądu. W kontekście tych uwag należy odczytać nakaz wynikający z wyroku Trybunału skierowany do sądu krajowego zakładający obowiązek właściwej oceny przepisów ustawy hazardowej. W ocenie Sądu taki nakaz nie uprawnia do orzekania w sprawie z wykluczeniem organu celnego, ale zezwala na tę ocenę wówczas, gdy zgodnie z regułami porządku prawnego organy dokonają właściwego zastosowania przepisów prawa. Kontrola sądowo administracyjna oparta jest na kontroli legalności działań administracji. Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem nie mogą być prowadzone ustalenia merytoryczne, gdyż te z zasady pozostają kompetencją organu. W sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność dokonania takich ustaleń to sąd jest zobowiązany do uchylenia kontrolowanej decyzji ze wskazaniem w jakim zakresie organ powinien prowadzić postępowanie. Konsekwencją tak ukształtowanej kontroli sprawowanej przez sądy musi być przyjęcie, że w skarżonej decyzji Dyrektor Izby Celnej w [..] nie dokonał ustaleń, które wskazano w wyroku TSUE jako "inne wymagania", o których stanowi dyrektywa 98/34/WE. Przyjmując ten sposób rozumienia nakazów wynikających z przepisów prawa i potrzebę badania sprawy pod kątem wskazanym przez wyrok TSUE, Sąd aprobuje stanowiska prezentowane w judykaturze, wskazujące na konieczność oceny przez organ stosowanych przepisów u.g.h. pod kątem ich zgodności z przepisami unijnymi, bo te ustalenia należy traktować jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.11.2012 r. VI SA/Wa 1813/12 pub. CBOiS). W kontekście tych stwierdzeń rozważenia wymaga uznanie za przepis techniczny unormowania prowadzącego do wydawania nowych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych dla wniosków złożonych pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Norma uniemożliwiająca wydanie zezwolenia na działalność w zakresie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych w u.g.h., dla wniosków złożonych przed 1 stycznia 2010 r., skonstruowana jest nie tylko z przepisu art. 129 ust. 2 ale także art. 118, zgodnie z którym do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej ale także z art.144 ustawy. Art. 1 pkt 11 dyrektywy definiuje pojęcie przepisu technicznego między innymi jako "...przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne (...) zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług". Zatem łączy znaczenie pojęcia przepisu technicznego z jego skutkami – w postaci zakazów lub ograniczeń, Tego rodzaju skutki należy przypisać podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Skoro skarżąca spółka złożyła wniosek o wydane zezwolenia pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a przepisy nowej ustawy uniemożliwiły merytoryczne rozpoznanie jej wniosku, to ich niestosowanie w stosunku do wnioskującej Spółki powinno uwzględniać ocenę charakteru przepisów przejściowych z punktu widzenia zasad wskazanych w wyroku TSUE. Reasumując stwierdzić należy, że braki postępowania wyjaśniającego polegające na nie wyjaśnieniu wpływu zmian wprowadzonych u.g.h. na właściwości lub sprzedaż produktów, jakimi są automaty o niskich wygranych musi prowadzić do stwierdzenia, że ten brak mógł skutkować wadliwym zastosowaniem prawa materialnego przez nieuwzględnienie potrzeby notyfikacji takich przepisów na etapie ich tworzenia. W związku z tym przyjąć należy, że skarżona decyzja narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i jako taka podlega uchyleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.