II OSK 2163/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 848/12 w sprawie ze skargi U. J. i J. J. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 848/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę U. J. i J. J. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Dnia 9 lutego 2012 r. J. J., zamieszkały w L. przy ul. M., zwrócił się telefonicznie do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Lublinie o interwencję w sprawie uszkodzenia jego domu, zaistniałego zdaniem wnioskodawcy na skutek wybuchu, jaki miał miejsce na nieruchomości zajmowanej przez [...] Spółkę z o.o. w L. przy ul. K. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał w dniu 9 lutego 2012 r. wniosek o interwencję zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Lublinie. Dnia 5 kwietnia 2012 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę posesji położonej przy ul. M. w L. Stwierdzono, że znajduje się na niej parterowy, drewniany budynek mieszkalny obmurowany cegłą ceramiczną pełną z dachem dwuspadowym pokrytym eternitem i budynki gospodarcze. Zewnętrzne ściany obmurowujące budynek mieszkalny posiadają liczne spękania pionowe i ukośne. Zdaniem organu okoliczności te świadczą o uzasadnionych wątpliwościach co do prawidłowości stanu technicznego tego budynku. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] PINB w Lublinie, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – wersji obowiązującej na dzień jego wydania) nakazał U. J. i J. J. dostarczenie w terminie do dnia 31 sierpnia 2012 r. ekspertyzy stanu technicznego powyższego budynku mieszkalnego. Na powyższe postanowienie U. i J. J. wnieśli zażalenie do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc, że zależy im na bezpieczeństwie własnym i mienia. W rozmowie telefonicznej z Inspektoratem Ochrony Środowiska w Lublinie nie wskazywali na uszkodzenia budynku, tylko na występujące zagrożenia dla budynków spowodowane silnymi wybuchami na terenie zajmowanym przez [...] Spółkę z o.o. przy ul. K. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] LWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Okoliczności ujawnione w toku kontroli świadczyły o uzasadnionych wątpliwościach co do stanu technicznego omawianego budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy uznał, że wewnętrzna drewniana konstrukcja budynku nie stwarza zagrożenia zawaleniem. Nie jest jednak możliwe wydanie rozstrzygnięcia poprzez określenie koniecznych do wykonania robót budowlanych oraz ich zakresu celem usunięcia występujących w obiekcie nieprawidłowości i zachodzi konieczność wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynku celem ustalenia przyczyn ich powstania oraz określenia środków zaradczych. PINB prawidłowo skorzystał z art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego. Zadaniem ekspertyzy jest bowiem stwierdzenie faktów i wyrażenie stanowiska czy ujawniona sytuacja wymaga interwencji by uniknąć, bądź usunąć zagrożenie, czy też by przywrócić stan zgodności z przepisami prawa. Ekspertyza techniczna musi zawierać propozycje rozwiązania wykazanych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości. Obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej ma charakter dowodowy. Dopiero na podstawie jej treści organ rozstrzygnie sprawę co do jej istoty stosowną decyzją. Na postanowienie LWINB U. i J. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, kwestionując zgodność z prawem nałożonego na nich obowiązku przedłożenia ekspertyzy budynku. Wyjaśnili, że J. J. nie telefonował do organów nadzoru budowlanego, lecz do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Uzasadniając wyrok oddalający skargę na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że ze względu na okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności liczne spękania ścian omawianego budynku, prawidłowo zastosowano regulację zawartą w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego poprzez nałożenie na skarżących obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu ze szczególnym uwzględnieniem rozpoznania przyczyn powstałych pęknięć oraz podaniem możliwych rozwiązań usunięcia nieprawidłowości. Dostarczenie ekspertyzy pozwoli organowi nadzoru budowlanego na podjęcie dalszych odpowiednich działań. Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego ma charakter dowodowy bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Ekspertyzy i oceny techniczne, o których mowa w tym przepisie, są elementem postępowania dowodowego i mogą stanowić podstawę do podjęcia przez organ stosownych działań przewidzianych w tej ustawie. Odnosząc się do zarzutu skarżących o obciążeniu ich kosztami ekspertyzy stanu technicznego budynku sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Nie są istotne przyczyny wystąpienia złego stanu technicznego budynku, łącznie z przyczynami leżącymi po stronie osób trzecich, czy też z powodu siły wyższej. Od powyższego wyroku WSA w Lublinie U. i J. J. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 81c ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie skarżących obowiązkiem ponoszenia kosztów za wykonanie ekspertyzy, - art. 66 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji o przeprowadzeniu ekspertyzy budynku, - art. 7 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Wnieśli o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i nakazanie organowi administracyjnemu dokonania ekspertyzy, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucili m.in., że sąd pierwszej instancji nie rozpoznał praktycznie istoty sprawy i nie wziął pod uwagę wszystkich argumentów przedstawionych przez nich. Sprawa powinna zostać rozstrzygnięta poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 66 lub art. 68 prawa budowlanego, a poprzedzać ją powinny szczegółowe oględziny przeprowadzone przez kompetentnych pracowników organu z udziałem stron i biegłych. Postępowanie dowodowe powinno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a., a organ powinien działać szybko i sprawnie, czemu nie służy wydawanie odrębnych postanowień bez podejmowania innych czynności możliwych i niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Obciążenie skarżących kosztami ekspertyzy było niestosowne z uwagi na jej wysokie koszty, na których ich nie stać. Rozmiar zagrożeń wywołanych eksplozją był na tyle znaczny, że Prokuratura Rejonowa w Lublinie prowadziła w sprawie postępowanie karne, którego ustalenia mogłyby okazać się przydatne dla niniejszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto – jak podano – na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 81c ust. 2 oraz art. 66 prawa budowlanego. Zarzuty te sformułowane zostały w sposób błędny, bowiem wymienione przepisy nie mają charakteru procesowego lecz materialny. Zrekonstruowane na ich podstawie normy prawne dają bowiem organom możliwość nałożenia na obywateli określonych obowiązków w przewidzianych prawem sytuacjach. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów poprzez niezasadne zastosowanie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego oraz niezastosowanie art. 66 tej ustawy. Pozwala to na uznanie, że skarga kasacyjna została oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co umożliwiło jej merytoryczne rozpoznanie. Stosownie do treści art. 81c ust. 2 prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Organ wydający postanowienie o nałożeniu obowiązku z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego obiektu budowlanego. Nie jest przy tym istotna kwestia zawinienia ani związek przyczynowy pomiędzy działaniami podmiotów, na które obowiązek ten został nałożony, a wystąpieniem stanów faktycznych stanowiących przesłankę wydania postanowienia przez organ administracji. Takie stany faktyczne mogą wystąpić również z przyczyn leżących po stronie osób trzecich lub z powodu siły wyższej. Doprowadzenie do stanu stanowiącego przesłankę nałożenia przedmiotowego obowiązku przez osoby trzecie nie stoi na przeszkodzie wydaniu omawianego postanowienia (wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, Palestra 2001 Nr 7-8, s. 206; Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 727). Właściwe organy administracji mogą skorzystać z uprawnień określonych w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego zarówno wtedy, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od niego. Przemawia za tym umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Nadaje to komentowanemu przepisowi ogólnego charakteru – środka służącego tym organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych na nie obowiązków. Nie powinno ulegać wątpliwości, że omawiane postanowienie ma charakter dowodowy oraz że nie załatwia sprawy co do istoty w znaczeniu art. 104 k.p.a. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Nie można również wykluczyć, że mimo istnienia uzasadnionych wątpliwości co do np. stanu technicznego budynku, po dokonaniu oceny technicznej lub wykonaniu ekspertyzy okaże się, iż stan ten nie jest na tyle zły, aby było uzasadnione podjęcie jakichś dalszych działań przewidzianych ustawą. Jednakże taki dowodowy charakter postanowienia nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że może ono być podejmowane nie tylko w toczącym się już postępowaniu administracyjnym, lecz także po to, aby sprawdzić, czy istnieje podstawa do wszczęcia takiego postępowania. Tym samym postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego jest regulacją szczególną w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie ukształtowanie omawianej instytucji jest uzasadnione szerokim zakresem uprawnień organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego i koniecznością rozstrzygania zagadnień wymagających fachowej oceny zjawisk technicznych. Przyjęcie przez ustawodawcę, że właściwe organy realizują przyznane im uprawnienie w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, zapewnia adresatom tego postanowienia minimum ochrony prawnej przed naruszeniem prawa nawet wtedy, gdy jest ono wydawane niezależnie od toczącego się już postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 81c ust. 2 – koszty sporządzenia ocen technicznych i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Nie może ona domagać się od nakładającego ten obowiązek organu zwrotu poniesionych kosztów, nawet jeżeli oceny i ekspertyzy nie potwierdziłyby wątpliwości co do m.in. stanu technicznego obiektu budowlanego. Jedynie gdyby postanowienie, którym nałożono obowiązek, zostało uchylone lub stwierdzono jego nieważność, mogłaby dochodzić zwrotu poniesionych kosztów od Skarbu Państwa lub powiatu (w zależności od tego, czy postanowienie wydał organ nadzoru budowlanego czy administracji architektoniczno-budowlanej) na podstawie art. 417¹ § 2 k.c. (Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 653-656). Sytuacja materialna adresatów postanowienia nie ma wpływu na kwestię ponoszenia przez nich kosztów oceny technicznej, obowiązek ten wynika z faktu bycia właścicielem budynku i treści omawianego przepisu. Jedynie ma marginesie można stwierdzić, że jeżeli obecny stan techniczny budynku istotnie został spowodowany wybuchem zaistniałym w lutym 2012 r. na jednej z pobliskich nieruchomości, a nie innymi czynnikami i zostanie to wykazane we właściwym postępowaniu, to właściciele budynku będą mieli możliwość domagania się od podmiotu odpowiedzialnego za zdarzenie naprawienia wynikłej stąd dla nich szkody. Niezasadny okazał się również zarzut niezastosowania art. 66 prawa budowlanego, bowiem aby wydać decyzję na podstawie tego przepisu, organ nadzoru budowlanego musi dysponować materiałem dowodowym wskazującym na nieodpowiedni stan techniczny budynku, zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska albo użytkowanie obiektu w sposób powodujący to zagrożenie. Materiału dowodowego pozwalającego ocenić ewentualne wystąpienie tych przesłanek miała dostarczyć właśnie ocena techniczna, której dotyczyły wydane w sprawie postanowienia. Dodatkowo podniesienie tego zarzutu jest o tyle niezrozumiałe, że autor skargi kasacyjnej, kwestionując zasadność nałożenia na skarżących obowiązku dostarczenia omawianej oceny technicznej zdaje się nie dostrzegać, że adresatem ewentualnej decyzji wydanej na podstawie art. 66 prawa budowlanego jest podmiot władający obiektem, a więc w niniejszej sprawie byliby to skarżący jako właściciele budynku. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezastosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy zwrócić uwagę, że przepisy procedury administracyjnej normują postępowanie prowadzone przez organy administracyjne. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wydał objęty skargą kasacyjną wyrok nie stosuje przepisów k.p.a., lecz bada prawidłowość ich zastosowania przez organy administracyjne. Wskazana w art. 174 pkt 2 podstawa kasacyjna dotyczy prawidłowości zastosowania nie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w toku postępowania sądowoadministracyjnego pierwszej instancji. Już tylko z tego względu omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Pomijając jednak tę okoliczność, a odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie, na etapie badania jej przez organy nadzoru budowlanego zaistniały opisane w skardze kasacyjnej naruszenia procedury administracyjnej, których sąd pierwszej instancji nie dostrzegł i nie wyeliminował, należy odwołać się do omówionego w jednym z wcześniejszych akapitów niniejszego uzasadnienia szczególnego charakteru oceny technicznej sporządzanej na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego względem postępowania dowodowego unormowanego w k.p.a. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.