II GSK 1694/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Anna Robotowska (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 551/12 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od F. Spółki z o.o. w J. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w O. 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., objętym skargą kasacyjną wyrokiem, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. Sp. z o. o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych; uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lutego 2010 r.; określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz orzekł o kosztach postępowania. I Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. F. Sp. z o. o. w J. (dalej: spółka lub skarżąca), wniosła o wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W piśmie z [...] grudnia 2009 r. Spółka przedstawiła ostateczną listę 64 proponowanych lokalizacji działalności oraz listę 112 punktów, z których rezygnuje. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w O. (w skrócie: Dyrektor IC) umorzył postępowanie w sprawie ww. wniosku. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że na podstawie art. 129 ust. 2 i art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540; dalej: ustawa o grach hazardowych lub u.g.h.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka podniosła, że organ błędnie zastosował przepis art. 129 ust. 2 oraz art. 118 w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych, gdyż – zdaniem spółki – nie mogą mieć zastosowania w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa o grach hazardowych stanowi powszechnie obowiązujące prawo, do którego przestrzegania i stosowania obowiązane są wszelkie instytucje i organy państwowe. Ponadto, w ocenie organu, przepisy tej ustawy nie są przepisami technicznymi z punktu widzenia dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L. 98.204.37 ze zm.; dalej: dyrektywa nr 98/34/WE) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów pranych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039). Organ stwierdził również, że ustawa o grach hazardowych nie narusza przepisów wspólnotowych, a zwłaszcza norm wynikających z traktatów założycielskich UE, w sposób, który powodowałby kolizję uniemożliwiającą jej zastosowanie. W skardze na opisane wyżej rozstrzygnięcie spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zarzuciła naruszenie przepisów procedury, polegające w szczególności na wydaniu orzeczenia w oparciu o akt prawny, który na tle prawa Unii Europejskiej powinien zostać uznany za nieobowiązujący i co skutkować powinno odmową jego zastosowania, z uwagi na brak realizacji obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, wynikającego w szczególności z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE. Ponadto, skarżąca wniosła o wystąpienie przez Sąd z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (w skrócie: TSUE). Dyrektor IC w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Kwestionując charakter techniczny przepisów ustawy o grach hazardowych wskazał, że nie zachodziła konieczność ich notyfikacji Komisji Europejskiej. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor IC zwrócił uwagę na stanowisko TSUE, wyrażone w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym Trybunał stwierdził, że art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych pozwala na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem przepisów przejściowych nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie przedmiotowych automatów. Organ podał, odwołując się do stosownych danych, że w istocie nie doszło do znacznego ograniczenia obrotu automatami, bowiem ich liczba ponownie wzrosła w 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględniając skargę spółki przywołał treść wyroku TSUE w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym Trybunał orzekł, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych można zaliczyć do kategorii "innych wymagań" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy nr 98/34/WE; tj. przepisów ustanawiających warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu, gdyż nakładają one warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami. W tej sytuacji Trybunał uznał, że sąd krajowy winien ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Dokonując powyższych ustaleń, sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane. Winien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów (pkt 37-39 wyroku TSUE). Mając na uwadze powyższe, WSA wskazał, że powyższe ustalenia, jak i inne, w kierunku wskazanym przez TSUE, pozwolą rozstrzygnąć problem ewentualnego technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych w aspekcie wprowadzenia warunków mogących mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Jednak, jak zauważył Sąd, sprawowanie kontroli oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sentencja wyroku Trybunału, w zestawieniu z treścią jego uzasadnienia, pozwala przyjąć, że wyrok – co do tego, że przepisy ustawy o grach hazardowych stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" – odnosi się do wszystkich przepisów ustawy. Wprawdzie, na co wskazuje uzasadnienie wyroku, TSUE zdaje się powierzać ocenę charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych (techniczne/nietechniczne) sądowi krajowemu, jednakże mając na względzie obowiązującą w prawie wspólnotowym zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich uznać trzeba, że skoro krajowe sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej, to merytoryczne załatwienie tych spraw należy do organów administracji publicznej. Dopiero więc wypowiedzenie się przez organ co do charakteru m.in. art. 129 ust. 2 (przepis techniczny lub nietechniczny) umożliwi Sądowi dokonanie oceny w zakresie prawidłowości wykładni i zastosowania tego przepisu w realiach rozpoznawanej sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji nie dokonały ustaleń, o jakich mowa w treści wyroku TSUE. Co prawda organ odwoławczy w piśmie procesowym z 18 grudnia 2012 r. podjął próbę oceny, czy stanowiące podstawę wydanego orzeczenia przepisy stanowią przepisy techniczne, jednakże pismo to nie może konwalidować braków uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji wydanej wcześniej przez organ, a następnie zaskarżonej przez stronę, zwłaszcza że przedstawione argumenty nie wypełniają zaleceń Trybunału. Są to bowiem ustalenia, które przesądzą, jakie przepisy materialne zostaną zastosowane. WSA na tej podstawie uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając, że wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w O., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 210 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa lub o.p.), w zw. z art. 8 u.g.h., poprzez wadliwe uznanie, iż decyzje zawierają braki w uzasadnieniu w zakresie, w jakim organ – w ocenie Sądu – nie odniósł się do charakteru przepisów art. 129 ust. 1 oraz 129 ust. 2 u.g.h.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedokonanie przez Sąd, w zaskarżonym wyroku, samodzielnej oceny charakteru przepisów art. 129 ust. 1 oraz art. 129 ust. 2 u.g.h. jako ewentualnie przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 120, art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 o.p. w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez wadliwe uznanie, iż organy celne nie dokonały ustaleń odnośnie charakteru przepisów art. 129 ust. 1 i art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakim konkretnie przepisom postępowania uchybiły organy, co pozbawiło organy informacji o przesłankach rozstrzygnięcia Sądu; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyraźnych wskazań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do dalszego postępowania w sprawie. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. F. Sp. z o. o. w J. nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu zawiera usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu. Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., który sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji, wskazując jako podstawy takiego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wyjaśnił, naruszenie których przepisów postępowania przez organy stanowiło podstawę takiego rozstrzygnięcia. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może stanowić podstawę uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, jednoznacznie wynika, że sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (innych niż naruszenia dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego, w przypadku stosowania tego przepisu jako podstawy uwzględnienia skargi, jest wskazanie przepisów postępowania, które w ocenie sądu zostały naruszone przez organ oraz że naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykonanie tego obowiązku przez sąd powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu wyroku, ponieważ sąd w uzasadnieniu wyroku przedstawia podstawę rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku podstawy rozstrzygnięcia, ponieważ nie wskazał, które przepisy postępowania zostały naruszone, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy były podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stanowi to naruszenie przez ten Sąd przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na podstawie uzasadnienia wyroku nie jest możliwe zrekonstruowanie podstawy rozstrzygnięcia co do wskazania przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie przez organ można wiązać z zaskarżoną decyzją. Wskazanie przepisów postępowania, których naruszenie przez organ stwierdza sąd administracyjny, co stanowi podstawę uwzględnienia skargi, powinno być wyrażone w sposób jednoznaczny. Po pierwsze, dlatego, że stanowi istotę kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Po drugie zaś, nie jest możliwa kontrola wyroku sądowego w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie są wskazane przepisy, których naruszenie było podstawą uwzględnienia skargi. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego jest spór o treść prawa i jego stosowanie, co oznacza, że spór ten dotyczy określonych przepisów, które mają znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Koncentrując się na obszernym cytowaniu fragmentów wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że "to organy w pierwszym rzędzie winny dokonać oceny charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych mających zastosowanie w niniejszej sprawie", że "w okolicznościach sprawy organy nie dokonały ustaleń o jakich mowa w treści wyroku TSUE", oraz że dopiero "wypowiedzenie się przez organ co do charakteru m.in. art. 129 ust. 2 (przepis techniczny lub nietechniczny) umożliwi Sądowi dokonanie oceny w zakresie prawidłowości wykładni zastosowania tego przepisu w realiach rozpoznawanej sprawy". Te stwierdzenia w żaden sposób nie wskazują, jakie przepisy postępowania administracyjnego naruszył organ i co było podstawą uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wskazał również, co było podstawą uwzględnienia skargi i uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ale także decyzji organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej także trafnie podniesiono, że wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ dopiero w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2012 r. podjął próbę oceny, czy stanowiące podstawę wydanego orzeczenia przepisy stanowią przepisy techniczne, co nie może konwalidować braków uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej wcześniej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki przedstawił stanowisko z uzasadnieniem, że przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, który wymagał notyfikacji przed jego uchwaleniem. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wystarczająco do stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo że ocena przepisu art. 129 ust. 2 u.g.h. w kontekście wyroku TSUE należy do sądu. W okolicznościach tej sprawy nie było uprawnione odwoływanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 217/11. Skoro organ przedstawił stanowisko z uzasadnieniem w zaskarżonej decyzji, że przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, który wymagał notyfikacji, to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny tego stanowiska. Należy bowiem mieć na uwadze, że stanowisko to dotyczy mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, a więc zagadnienia prawnego, którego rozstrzygnięcie nie wymaga wyjaśnienia i ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Ocena stanowiska organu w tym zakresie powinna polegać na przedstawieniu przez Sąd pierwszej instancji własnej oceny charakteru art. 129 ust. 2 u.g.h. i Sąd nie powinien przerzucać tego obowiązku na organ. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest pogląd, że w sprawie ze skargi na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 129 ust. 2 u.g.h., ocena czy przepis ten jest przepisem technicznym, który wymagał notyfikacji, należy do sądu administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1620/15). Z przytoczonych względów należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.