II OSK 2234/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 154/12 w sprawie ze skargi A. O. na bezczynność Burmistrza T. w sprawie naprawy dróg gminnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Skarżący A. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza T. w sprawie skierowanego do tego organu żądania o naprawienie dróg gminnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz T. wniósł o jej odrzucenie, podając, że zapadło już prawomocne orzeczenie w sprawie II SA/Kr 1963/11, a skarżący ponownie wniósł skargę. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 września 2012 r. o wykazanie, że skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie, A.O. złożył pismo SKO w T. z dnia 18.11.2011 r. dotyczące zażalenia w sprawie oszacowania strat, jakie wystąpiły w związku z niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w dniu 19 lipca 2011 r. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 154/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę A. O. i zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od tej skargi. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż skarga na bezczynność jest dopuszczalna w sprawach, w których organ zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, względnie w sprawach, w których organ zobowiązany jest do podjęcia innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Żądanie naprawienia drogi nie jest indywidualną sprawą administracyjną, która powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej na zasadach i w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też sprawa ta nie mieści się w katalogu spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego, co oznacza, że jest niedopuszczalna. Ponadto na marginesie Sąd stwierdził, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W myśl § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Środkiem zaskarżenia przewidzianym w tym przepisie jest również zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi. Skarżący natomiast nie wykazał, że środek ten wyczerpał, gdyż złożone przez niego pismo SKO w T. z dnia 18.11.2011 r. dotyczy zażalenia złożonego w innej sprawie. Skargą kasacyjną A.O. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ n wynik sprawy: 1) art. 166 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedopełnienie wymogów formalnych uzasadnienia i przez to uniemożliwienie stronie należytej polemiki z zaskarżonym postanowieniem oraz jego instancyjnej kontroli; 2) art. 3 § 2 w zw. z art. 58 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna; 3) art. 9 k.p.a. poprzez niepouczenie skarżącego przez Burmistrza T. o konieczności złożenia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. na jego bezczynność przed wniesieniem skargi od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 4) art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne przyjęcie, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał środków zaskarżenia. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 6-krotności stawki minimalnej, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości ani w części oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podniósł, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego przedmiotowa sprawa nie mieści się w żadnych ze wskazanych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego nie wystarcza w tej mierze stwierdzenie, że sprawa ta nie może być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ są jeszcze postanowienia z pkt 2 i3 oraz akty i czynności z pkt 4 oraz pisemne interpretacje z pkt 4a art. 3 § 2 ww. ustawy. Ponadto gdyby nawet przyjąć, że niniejsza sprawa nie jest indywidualną sprawą administracyjną, która powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, pozostaje jeszcze rozważenie, czy nie mieści się ona w katalogu ujętym w pkt 4 art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wskazał przy tym na art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 20 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. 2013, poz. 260) i stwierdził, że naprawa dróg gminnych należy do obowiązków burmistrza miasta, ma charakter publicznoprawny i każdy obywatel ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej należytego wywiązywania się z powyższego obowiązku. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. podniesiono, że Burmistrz T. nie odpowiedział pisemnie w żaden sposób na wniosek skarżącego, stąd też nie wiedział on, że zanim wniesie skargę do WSA powinien złożyć zażalenie na jego bezczynność do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz T. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a., w którym wymienione zostały kategorie aktów prawnych i czynności podlegające kontroli tego sądu. Powołany przepis w pkt 8 stanowi, że sąd administracyjny jest również właściwy do orzekania w sprawach skarg m.in. na bezczynność, jednakże tylko w odniesieniu do przypadków wymienionych od pkt 1 do 4a. Zatem by możliwe było złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, organ ten musi pozostawać w zwłoce z wydaniem: decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż określone powyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Powyższe oznacza, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności Burmistrza T. w sprawie skierowanego do tego organu żądania A. O. o naprawienie dróg gminnych. Z przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. nie wynika dla organu gminy i dla gminy obowiązek niezwłocznego podjęcia określonych przez mieszkańców gminy czynności w zakresie budowy lub modernizacji wskazanej drogi gminnej. Zniszczenie drogi gminnej nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie wymaga wydania aktu władczego ze strony organu administracji publicznej. Przepisy prawa materialnego nie statuują także uprawnienia skarżącego do żądania od organu podjęcia w trybie administracyjnym czynności zmierzających do naprawienia dróg gminnych ani też uprawnienia wyegzekwowania od organu realizacji ww. obowiązku. Sąd nie może zatem nakazać organowi takiego działania jak wnioskowane w skardze. Wbrew wywodom przedstawionym we wniesionej skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie uchybił więc dyspozycji przepisów art. 58 § 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. Z powyższych względów również zarzuty naruszenia art. 9 k.p.a. (który nota bene nie został sformułowany w sposób prawidłowy bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie kontrolował prawidłowość ich zastosowanie przez organ administracji publicznej) oraz zarzut naruszenia art. 52 § 1 p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjął rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Jeśli nawet podzielić zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest miejscami mało precyzyjne, to nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w sposób wystarczający wskazał bowiem podstawy odrzucenia skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć stosowny wniosek w wojewódzkim sądzie administracyjnym wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.