II GSK 462/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 881/12 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. w likwidacji na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. w likwidacji na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 28 grudnia 2012 r. oddalił skargę Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. w likwidacji (dalej: skarżący; SP ZOZ) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oraz odmowy umorzenia odsetek. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] czerwca 2012 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, art. 30, art. 32 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 205 po. 1585 ze zm. – dalej: u.s.u.s.), odmówił SP ZOZ umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika w tym: na ubezpieczenie społeczne za okres czerwiec 2000 r., sierpień – grudzień 2000 r., luty 2001 r. – kwiecień 2003 r., czerwiec 2003 r. – grudzień 2004 r., marzec – kwiecień 2005 r., czerwiec 2005 r. – październik 2007 r., grudzień 2007 r., wrzesień – październik 2008 r. – w kwocie 18.467.969,01 zł, ubezpieczenie zdrowotne – koszty upomnień – w kwocie 44,00 zł, oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: kwiecień – maj 2000 r., sierpień 2000 r., listopad 2000 r., marzec – sierpień 2001 r., październik 2001 r. – lipiec 2002 r., październik 2002 r. – kwiecień 2003 r., czerwiec 2003 r. – czerwiec 2005 r., wrzesień 2005 r. – październik 2007 r., grudzień 2007 r., październik – listopad 2008 r., a także odsetki naliczone na dzień 9 lipca 2012 r. oraz koszty upomnień – w kwocie 2.419.586,34 zł, co stanowi łączną kwotę 20.887.599,35 zł. Jednocześnie organ odmówił umorzenia odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres kwiecień 2000 r., sierpień 2000 r. – sierpień 2002 r., grudzień 2002 r., luty 2003 r. – grudzień 2004 r., marzec – kwiecień 2005 r., czerwiec 2005 r. – październik 2007 r., grudzień 2007 r., wrzesień – listopad 2008 r. w łącznej kwocie 13.159.113,00 zł. Po złożeniu przez SP ZOZ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2012 r. Organ wyjaśnił, że do podjęcia decyzji o umorzeniu musi zostać udowodnione wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W sprawie jest bezsporne, że komornik stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję i umorzył wobec SP ZOZ postępowanie egzekucyjne. W związku z tym jest oczywiste, że w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe oznacza, że w sprawie zaistniały przypadki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że działając w ramach uznania administracyjnego, w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności może, ale nie musi, umorzyć należności z tytułu składek. Zdaniem organu za odmową umorzenia należności ujętych we wniosku przemawiał przede wszystkim fakt, że istnieje następca prawny, od którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych będzie mógł dochodzić spornych należności. Stan finansów ubezpieczeń społecznych pozwala obecnie jedynie na umorzenie należności w sytuacji, gdy brak jest jakiejkolwiek szansy na wyegzekwowanie należności, także z uwzględnieniem przyszłej potencjalnej szansy w tym zakresie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem skarżącego, że za uwzględnieniem przemawiał także interes społeczny, gdyż jego zdaniem w okolicznościach sprawy interes ten przemawia raczej za odmową umorzenia należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie naruszała obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z art. 28 ust. 1-2, 4-4a u.s.u.s. Stwierdzono natomiast istnienie przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5-6 ustawy, które mogłyby uzasadniać umorzenie spornych należności. Jednak w rozpatrywanej pomimo zaprzestania działalności przez wnioskodawcę i braku majątku z którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógłby zaspokoić swoje roszczenia, istnieje następca prawny, dający potencjalną możliwość zaspokojenia tych roszczeń, co a contrario art. 28 ust. 3 pkt 3 in fine u.s.u.s. wyklucza możliwość umorzenia wskazanej należności. Sąd podkreślił, że w tym zakresie organ nie orzekał w granicach uznania administracyjnego, z którego korzysta w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wobec tego nie można było uznać, że zachodzi całkowita nieściągalność należności w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 w związku z ust. 3 u.s.u.s., a zatem organ nie mógł orzec o umorzeniu spornych należności, bowiem zachodził szczególna sytuacja związania organu. Rozstrzygając wniosek o umorzenie należności z tytułu składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien mieć na uwadze, że umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek jest wyrazem rezygnacji uprawnionego organu z określonych kwot, które wolą ustawodawcy, jako powinności publicznoprawne, powinny zasilać fundusze celowe wchodzące w skład polskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji organ zasadnie przyjął, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie ujawniło aby w sprawie zachodziła wynikająca z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przesłanka umorzenia należności z tytułu składek. Sąd podzielił stanowisko organu, że umorzenie należności składkowych, mających charakter publicznoprawny, byłoby nieuzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu publicznego, natomiast zaspokojenie innych wierzycieli odbywałoby się kosztem Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu umorzenie należności z tytułu składek na fundusze obsługiwane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako czynność zmierzająca z jednej strony do udzielenia pomocy płatnikowi, z drugiej zaś pociągająca za sobą konieczność rezygnacji przez Zakład z należności uzyskiwanych w drodze przymusowego dochodzenia, ma wpływ na zdolność realizacji przez Zakład zadań, polegających w dużej mierze na finansowaniu z odnośnych funduszy świadczeń oraz innych wydatków przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Ten aspekt został przez organ uwzględniony w podjętej decyzji. Natomiast skarga SP ZOZ, nie opierała się na wskazaniu wad, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie uznał, że w sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie należności publicznoprawnych będących przedmiotem postępowania. SP ZOZ zaskarżył ten wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): - art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię i z przesłanki umorzenia należności składkowych, w razie jej niespełnienia uczynienie negatywnej przesłanki umorzenia, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby przepis ten, a contrario, w razie niezaistnienia tej przesłanki, pozwalał na przyjęcie, iż przesłanka ta staje się negatywną przesłanką umorzenia, w sytuacji, gdy spełnione są inne pozytywne przesłanki uznania całkowitej nieściągalności, co pozwala na umorzenie należności składkowych; - art. 28 ust. 3 pkt 5 oraz pkt 6 u.s.u.s. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy zaistniały okoliczności wyczerpujące hipotezę wskazanej normy prawnej, tj. stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję przeciwko skarżącemu oraz stwierdzono, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 2. naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przejawiające się w pominięciu przy rozpatrywaniu zgromadzonego materiału dowodowego oceny Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu G. w sytuacji, gdy z dokumentu tego wynika, że nawet potencjalne następstwo prawne nie doprowadzi do zaspokojenia roszczeń ZUS, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do oceny zasadności zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą trzeba przypomnieć, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym do skarżącego należy przedstawienie związku między zarzucanym uchybieniem proceduralnym a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. został podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Według skarżącego w sprawie nie wyjaśniono stanu faktycznego, gdyż pominięto przy rozpatrywaniu zgromadzonego materiału dowodowego oceny Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu G. Tymczasem z powołanego dokumentu wynika, że nawet potencjalne następstwo prawne nie doprowadzi do zaspokojenia roszczeń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisany zarzut jest nietrafny. Istotnie w skardze strona zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu sprawy przejawiające się w pominięciu wspomnianej prognozy, zaś Sąd pierwszej instancji odniósł się do tej kwestii bardzo ogólnie, stwierdzając jedynie, że postępowanie zostało przeprowadzano z poszanowaniem norm wynikających z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Taki sposób oceny zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia jej zgodności z prawem procesowym, może budzić uzasadnione zastrzeżenia. Zauważyć jednak należy, że podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. dotyczy zaniechania wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie nieistotnym dla rozpoznawanej sprawy. Prognozowana kondycja finansowa przyszłego następcy prawnego SP ZOZ – Powiatu G nie miała bowiem znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy. Stan finansów Powiatu G może mieć znaczenie dopiero wówczas, gdy stanie się on następcą prawnym skarżącego, a ZUS podejmie wobec tego podmiotu czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu nieopłaconych składek. W obecnym stanie sprawy, gdy o umorzenie należności z tytułu składek ubiega się SP ZOZ, sytuacja finansowa jego ewentualnego następcy prawnego nie wymagała wyjaśnienia ani uwzględnienia przy wydawania decyzji. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć podstawowe reguły dotyczące umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, to jest: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawarty w powołanym przepisie jest zamknięty. Oznacza to, że wyłącznie wówczas gdy zaistnieje jedna z sytuacji wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. powstaje możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślenia wymaga, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugrunowany jest pogląd, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy, który wyjaśnił, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi, umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone" (uchwała Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16 /285). Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił wystąpienie przypadku całkowitej nieściągalności, o którym mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5-6 u.s.u.s. Wspomniane ustalenie umożliwiło organowi rozważenie zasadności wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. W związku z tym strona wnosząca skargę kasacyjną niesłusznie zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 5-6 u.s.u.s. poprzez ich niezastosowanie. Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że w sprawie zaistniały przypadki całkowitej nieściągalności, a zatem nie można mówić o niezastosowaniu powołanych przepisów w rozpoznawanej sprawie. Inną kwestią natomiast jest to czy wobec zaistnienia całkowitej nieściągalności organ słusznie odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Jak już wspomniano wystąpienie całkowitej nieściągalności daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych możliwość podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ocenia w każdym indywidualnym przypadku zasadność umorzenia należności. W tej sprawie Zakład uznał, że nie ma podstaw do umorzenia należności, gdyż rezygnacja z ich dochodzenia byłaby przedwczesna wobec możliwości wyegzekwowania ich w przyszłości od następcy prawnego SP ZOZ. Nie oznacza to jednak, jak zarzuca strona, że podstawą odmowy umorzenia należności było niespełnienie przez skarżącego przesłanki całkowitej nieściągalności wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu powołanego w zaskarżonym wyroku i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za własny, że jeżeli zaistnieje już tylko jedna niespełniona przesłanka wśród wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., stanowi to przeszkodę dla wydania decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek (tak: wyrok NSA z 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 914/08, dostępny – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdyby przyjąć powyższe stanowisko, to umorzenie należności w przypadku ich całkowitej ściągalności byłoby w istocie niemożliwe. Trudno bowiem uznać za prawdopodobne by jednej sprawie zostały spełnione równocześnie wszystkie przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo stwierdza, że zaistnienie chociażby jednej przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stwarza warunki do podjęcia przez Zakład decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. W związku z tym należało uznać za wadliwy pogląd Sądu pierwszej instancji, że odmowa umorzenia należności może wynikać z niespełnienia przez wnioskodawcę jednej z przesłanek całkowitej nieściągalności. Sąd stwierdził, że wobec ustalenia istnienia następcy prawnego dającego potencjalną możliwość zaspokojenia roszczeń Zakładu, to nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. i zaistniała szczególna sytuacja związania organu. Mimo całkowicie błędnego stanowiska Sądu pierwszej instancji w omawianej kwestii stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek została podjęta przez organ po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, a wybranemu przez Zakład sposobowi załatwienia sprawy nie można zarzucić dowolności. Działając w granicach uznania administracyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że całkowita rezygnacja z dochodzenia należności z tytułu składek byłaby przedwczesna z uwagi na możliwość ich wyegzekwowania od Powiatu G – następcy prawnego SP ZOZ. Strona skarżąca nie wykazała by Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia należności z tytułu składek przekroczył granice uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).