II OSK 2718/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1410/12 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Burmistrz K. działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1 i art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 lutego 2012 r. [...] Sp. z o.o. w W., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla części działek o nr : ... [...]..., położonych w K., w gminie K., dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej z nawierzchnią utwardzoną, wykonaną z kruszywa łamanego, o długości około 920 metrów i szerokości 5 metrów. Zdaniem organu spełnione zostały przesłanki wymienione w treści art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania warunków dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, iż teren projektowanej inwestycji może być zagospodarowany zgodnie ze złożonym wnioskiem, z zachowaniem warunków ustalonych decyzją. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 56 i 64 cyt. ustawy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem. Podkreślił również, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie przeprowadza się również analizy terenów działek sąsiednich pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Projekt decyzji został uzgodniony pozytywnie z Zarządem Województwa Ś. jako zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...], oraz przez Starostę K. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. złożył K.S. oraz W. O. zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 k.p.a. i 28 k.p.a., poprzez uniemożliwienie odwołującym się wzięcia udziału w postępowaniu, w ten sposób że nie uznano ich za stronę postępowania, podczas gdy zgodnie z decyzją przedmiotowa droga ma przebiegać przez część drogi będącej własnością odwołujących się, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie umieszczenia w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, okoliczności świadczących o braku przymiotu strony względem odwołującego się, - naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez zaistnienie wewnętrznej sprzeczności w rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji, - naruszenie art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie spełnienia wszystkich przesłanek z tego artykułu, podczas gdy nie została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej, - naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy poprzez uznanie, że przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa została spełniona, podczas gdy teren dla którego ustalono warunki zabudowy jest wolnym od zabudowy. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na odwołanie Urząd Miejski w K. wskazał, że odwołujący się są właścicielami działek o numerach: [...] i [...], przylegających do drogi wewnętrznej nr [...], która nie stanowiła przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpoznając odwołanie K. S. i W. O. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że tylko właściciele nieruchomości, których części zostały objęte zamierzeniem inwestycyjnym przez wnioskodawcę mającego zamiar budować drogę wewnętrzną, mogli skutecznie kwestionować zaskarżoną decyzję. Odwołujący się bezpodstawnie twierdzili, że planowana droga ma przebiegać przez część należących do nich nieruchomości. Powołało również argument, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych zakończonych decyzjami Burmistrza K., obejmującymi swoim zakresem także działkę nr [...], odwołujący się również nie byli stronami. Wskazało na orzecznictwo sądowo administracyjne, w którym ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Zatem musi istnieć związek materialnoprawny między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Interesu prawnego nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje. Zdaniem organu II instancji kwestionowana decyzja nie zawiera ustaleń, które miałyby wpływ na sposób wykonywania przez odwołujących się ich prawa własności do posiadanych nieruchomości, a tylko takie ustalenia stanowiłyby uzasadnienie do uznania odwołujących się za strony postępowania. Nadto Kolegium wskazało, że kwestia ewentualnego pozbawienia dostępu odwołujących się do drogi publicznej, nie podlega ocenie na tym etapie tj. ustalania warunków zabudowy, ale dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Stwierdziło, że w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione przez osoby, które nie były stronami postępowania, z uwagi na przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł K. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuznaniu skarżącego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy istniały przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie, co w konsekwencji powinno umożliwić skarżącemu udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków, co jednak nie nastąpiło, - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia kwestii oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z drogi wewnętrznej nr [...], z tego względu, że skarżący jest w jej części, posiadaczem służebności. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał zaskarżona decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że działka nr [...] nie stanowi przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz że w decyzji Burmistrza K. zawarto odpowiednie informacje dla inwestora i projektanta, aby nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i w zakresie ochrony tych interesów przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i bezkonfliktowego użytkowania działek sąsiednich. W toku postępowania sądowego skarżący podtrzymał skargę i oświadczył, że działka drogowa o nr [...] powstała na skutek wydzielenia z działek należących do właścicieli przyległych gruntów i jego zdaniem nie doszło do przekazania tego gruntu na rzecz gminy. Nadto nie widział potrzeby ujawnienia się jako właściciel w ewidencji gruntów lub księdze wieczystej. Natomiast posiada tytuł prawny do działki nr [...], którą uzyskał w drodze spadkobrania po rodzicach. Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd I instancji wywodził, że przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie, w tym wypadku do wszczęcia postępowania odwoławczego. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowo organ II instancji w pierwszej kolejności zbadał przesłankę materialnoprawną, tj. czy K. S. przysługiwał w tej sprawie przymiot strony. Rezultat tych badań, wyciągnięte wnioski i podjęte rozstrzygnięcie zdaniem Sądu I instancji należy ocenić jako prawidłowe. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie budzą wątpliwości ustalenia organów, że działka drogowa o nr [...] jest we władaniu Skarbu Państwa, co wynika wprost z wypisu skróconego z rejestru gruntów oraz to, że nie jest objęta terenem inwestycji, co również wprost wynika z decyzji organu I instancji i załącznika w postaci mapy z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji. Sąd I instancji podkreślił, że oświadczenia skarżącego w tym względzie nie mają żadnego potwierdzenia w dokumentach, czemu zresztą sam skarżący nie przeczy. Okoliczność ta automatycznie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie przesądza kwestii legitymacji skarżącego do bycia stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania Sąd I instancji argumentował, że pojęcie strony jest pojęciem z zakresu prawa procesowego. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi podstawę do rozstrzygnięcia kwestii tzw. legitymacji proceduralnej strony, tj. uprawnienia podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ II instancji zasadnie przyjął, że skarżący nie jest stroną postępowania, albowiem nie wykazał na czym miałby polegać jego interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Należąca do skarżącego nieruchomość oznaczona nr [...] nie przylega do terenu planowanej inwestycji, a wskazywane przez niego potencjalne zagrożenia związane z ograniczeniem korzystania z własnej nieruchomości, miałyby dotyczyć ograniczenia w korzystaniu z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...], która również nie jest objęta terenem tej inwestycji. Nadto, na co zwrócił uwagę organ II instancji, Burmistrz K. w decyzji o warunkach zabudowy w pkt. 2.6 zawarł wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym pozbawienia dostępu do drogi publicznej oraz możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że odwołanie złożone przez skarżącego jest nim w rzeczywistości podczas, gdy powinno być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na jego złożenie już po ujawnieniu odwołań innych stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - art. 145 § pkt 1 b p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i brak uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. z uwagi na zaistnienie podstawy wznowieniowej, - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 352 kodeksu cywilnego poprzez brak uznania skarżącego za stronę postępowania o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, podczas gdy korzysta on z nieruchomości przez którą ma przebiegać inwestycja w sposób odpowiadający treści służebności gruntowej, a zatem przysługuje mu interes prawny w byciu stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez dokonania niezbędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśnienie i zupełne pominięcie dokumentu podpisanego przez strony postępowania o istnieniu faktu wykonywania posiadania służebności przez skarżącego, w konsekwencji prowadzącej do przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że z uwagi na złożenie wcześniej odwołania przez niektóre tylko strony, odwołanie skarżącego wniesione później powinno być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, gdyż już wcześniej wydano decyzję ostateczną. Złożenie już po wydaniu ostatecznej decyzji odwołania przez inną stronę należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Prawidłowym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego winno być wznowienie postępowania. Odnośnie do naruszenia art. 28 k.p.a. wywiedziono, że posiadanie służebności jest stanem faktycznym, który nie jest uwidaczniany w żadnym rejestrze publicznym, czy też księdze wieczystej. Jedynym dowodem w zakresie wykonywania posiadania służebności jest dokument podpisany przez właścicieli osób uznanych za strony, co Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do tego, aby odwołanie skarżącego zostało uznane jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy pozbawione jest usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie pismem z dnia 23 lipca 2012 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie to zostało wniesione w terminie o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. nie kwestionowanym jest, że w sprawie zostały wniesione odwołania także przez strony postępowania dotyczącego warunków zabudowy. W wyniku rozpatrzenia tych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w dniu [...] września 2012 roku wydało decyzję na podstawie której utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2012 r. W tym samym dniu organ ten wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego między innymi odwołaniem skarżącego kasacyjnie K. S. Brak było więc jakichkolwiek podstaw, aby wniesione w ustawowym terminie odwołanie K. S. potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej pismo z dnia 23 lipca 2012 r. zatytułowane "Odwołanie" K. S. wniósł przed wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2012 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza K. z [...] lipca 2012 r., a więc przed datą zanim decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stała się ostateczna. Zasadnie więc pismo skarżącego kasacyjnie nie zostało uznane za wniosek o wznowienie postępowania, albowiem oczywistym było, że stanowi ono odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Powyższe przesądza jednocześnie o bezzasadności drugiego z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie posiada usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. Istotą w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym było stwierdzenie braku legitymacji do występowania K. S. z odwołaniem od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej z nawierzchnią utwardzoną. Stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wskazał na prawidłowość zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 28 k.p.a. podmiot żądający czynności organu – w tym wypadku składający odwołanie – musi legitymować się interesem prawnym lub obowiązkiem, który należy oceniać na podstawie przepisów obowiązującego prawa pozwalających na uzyskanie konkretnych korzyści albo będących źródłem powinności określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem. Niewątpliwie stroną postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy w powyższym rozumieniu będą, oprócz wnioskodawcy i właściciela lub użytkownika wieczystego działki, również właściciele i użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja. Rzeczą bezsporną jest, że K. S. w odniesieniu do działki nr [...] będącej drogą wewnętrzną prawa takiego nie posiada. Nie jest bowiem właścicielem (współwłaścicielem), ani użytkownikiem (współużytkownikiem) wieczystym tej nieruchomości. Nieruchomość ta będąc drogą wewnętrzną znajduje się w władaniu Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie zakwestionować prawidłowości stanowiska, jakie zajął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Skarżący kasacyjnie usiłuje wywieść swój interes prawny z posiadania służebności jakie wykonuje wobec nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i w związku z tym zarzuca naruszenie art. 352 kodeksu cywilnego. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że posiadanie jest jedynie stanem faktycznym, a nie prawnym. Przepis ten nie kreuje więc uprawnienia o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Stan faktyczny, kreuje jedynie interes faktyczny, a nie prawny po stronie posiadacza. Nie ulega wątpliwości, że w subiektywnym odbiorze posiadacza może być on zainteresowany udziałem w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Pamiętać jednak należy, że interes faktyczny posiadacza, nie musi być tożsamy z interesem właściciela nieruchomości, stąd też art. 28 k.p.a. nakazuje aby interes prawny wywodzony był z określonej normy prawa materialnego. W przypadku właściciela przepisem takim jest art. 140 kc. Brak jest natomiast normy prawnej kreującej interes posiadacza. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że K. S. nie przysługiwał interes prawny w byciu stroną postępowania dotyczącego warunków zabudowy dotyczących budowy drogi wewnętrznej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie art. 10 k.p.a oraz która z jednostek redakcyjnych tego przepisu została naruszona. Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Naczelny Sąd Administracyjny z racji związania zarzutami skargi kasacyjnej nie może domyślać się intencji strony. W rezultacie brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 10 k.pa. oraz brak uzasadnienia zarzutu kasacyjnego w odniesieniu do tego artykułu uniemożliwia odniesienie się do niego merytorycznie. Nie jest uzasadniony także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez dokonania niezbędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśnienie i zupełne pominięcie dokumentu podpisanego przez strony postępowania o istnieniu faktu wykonywania posiadania służebności przez skarżącego, w konsekwencji prowadzącej do przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do dokumentu świadczącego o posiadaniu służebności na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie przesądza o naruszeniu powyższego przepisu. Podobnie jak brak odniesienia się przez Sąd I instancji do powyższego dokumentu w uzasadnieniu wyroku. Przypomnieć bowiem należy, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga aby naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). W rozpoznawanej sprawie z uwagi na fakt, że dokument ten świadczył jedynie o interesie faktycznym a nie prawnym skarżącego kasacyjnie, a więc nie stwarzał podstawy do bycia stroną postępowania dotyczącego warunków zabudowy, nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.