I SA/Ke 680/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku- Zdroju na uchwałę Rady Gminy Solec -Zdrój z dnia 30 listopada 2011 r. nr XI/53/2011 w przedmiocie wysokości stawek podatku od nieruchomości, zwolnień od podatku 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w Solcu – Zdroju nr XI/53/2011 z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości, zwolnień od podatku obejmującą postanowienie załącznika nr 1 pozycja K - oświadczenie i podpis składającego (osoby reprezentującej składającego) - w zakresie ,,uprzedzony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego", załącznika nr 2 pozycja G - oświadczenie i podpis składającego (osoby reprezentującej składającego) - w zakresie ,,uprzedzony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego", załącznika nr 3 pozycja H - oświadczenie i podpis składającego (osoby reprezentującej składającego) - w zakresie ,,uprzedzony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego", załącznika nr 4 pozycja F - oświadczenie i podpis składającego (osoby reprezentującej składającego) - w zakresie ,,uprzedzony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego", 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana. 1.1 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r. II FSK 2735/12 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Kielcach z dnia 14 sierpnia 2012 r. I SA/Ke 415/12, którym Sąd ten umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy w Solcu-Zdroju z dnia 30 listopada 2011 r., nr XI/53/2011 w przedmiocie stawek oraz zwolnień przedmiotowych w podatku od nieruchomości. 1.2 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przedstawiony przez Sąd I instancji przebieg postępowania. WSA w Kielcach uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że Prokurator Rejonowy złożył do tegoż Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy w Solcu-Zdroju z dnia 30 listopada 2011 r., nr XI/53/2011, w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień przedmiotowych w tym podatku. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Wskazała, że zgodnie z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględniła skargę w trybie autokontroli i w dniu 27 lipca 2012 r. podjęła uchwałę nr XVIII/93/2012, zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień przedmiotowych w tym podatku, poprzez wykreślenie wszystkich części uchwały zaskarżonych przez Prokuratora Rejonowego. Tym samym z obrotu prawnego została wyeliminowana uchwała naruszająca prawo, a postępowanie skargowe stało się bezprzedmiotowe. 1.3 Umarzając postępowanie w sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 54 § 3 p.p.s.a. daje prawo organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, w zakresie jego właściwości, do uwzględnienia skargi w całości, do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z chwilą uwzględnienia skargi przez organ, zostaje ona skonsumowana przez co postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce. W świetle zaś art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. 1.4 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając postanowienie w całości. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 54 § 3 p.p.s.a., przejawiające się w błędnym uznaniu, że skarga Prokuratora Rejonowego do dnia rozpoczęcia rozprawy została skonsumowana poprzez jej uwzględnienie w całości przez Radę Gminy, a w konsekwencji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez niesłuszne uznanie bezprzedmiotowości postępowania i w efekcie niezasadne jego umorzenie. 1.5 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r. II FSK 2735/12 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem w rozpoznawanej sprawie treść normatywna uchwały Rady Gminy nr XVIII/93/2012 nie czyniła zadość żądaniu Prokuratora Rejonowego. Błędnie zatem WSA w Kielcach ocenił, że do stanu faktycznego sprawy zastosowanie znajdował art. 54 § 3 p.p.s.a., tym samym bezzasadnie Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez Radę Gminy oznacza wyeliminowania uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. 2.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ponownie rozpoznając sprawę zważył co następuje: 2.2. W związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania należy na wstępie podnieść, iż zgodnie z art. 190 ustawy p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. 2.3. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w uchwale zakwestionowanego zapisu, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W podstawie prawnej uchwały z 30 listopada 2011 r. wskazano bowiem art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5, art. 6 ust. 13, art. 7 ust. 3 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 95, poz. 613 ze zm.), zwanej dalej "u.p.o.l." Z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa – poza uregulowaniami szczególnymi – zawiera w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Przepis art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (od 1 stycznia 2001 r. w nowym brzmieniu) zawiera unormowanie w przedmiocie zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego. Przepis art. 5 u.p.o.l. zawiera zasady określania stawek podatku od nieruchomości, natomiast przepis art. 6 ust. 12 u.p.o.l. stanowi, że rada gminy może zarządzać pobór podatku od nieruchomości od osób fizycznych w drodze inkasa oraz wyznaczać inkasentów i określać wysokość wynagrodzenia za inkaso. Z kolei art. 6 ust. 13 u.p.o.l. nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji na podatek od nieruchomości, w których zawarte będą dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku. W myśl art. 233 § 6 Kodeksu karnego sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie przewidują takiej możliwości. Nawet, gdyby przyjąć, że przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji na podatek od nieruchomości nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, szczególnie stosować dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. 2.4 Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Organy władzy publicznej do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. Ustawodawca w art. 8 p.p.s.a wyposażył prokuratora w szczególne uprawnienia do wniesienia skargi w postępowaniu sądowym jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. 2.5 Mając na uwadze, że brak jest podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia we wzorach formularzy informacji i deklaracji podatkowych zapisów dotyczących odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały w części obejmującej oświadczenie o uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku wydano na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.