II FSK 2735/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Stanisław Bogucki po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Ke 415/12 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia 30 listopada 2011 r., nr XI/53/2011 w przedmiocie stawek oraz zwolnień przedmiotowych w podatku od nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. 1. Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2012 r., I SA/Ke 415/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. (powoływanego dalej jako: "Prokurator Rejonowy") na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia 30 listopada 2011 r., nr XI/53/2011, wydaną w przedmiocie stawek oraz zwolnień przedmiotowych w podatku od nieruchomości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej w skrócie: p.p.s.a.). Postanowienie jest dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Przebieg postępowania przed Sądem pierwszej instancji: Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie WSA w Kielcach podał, że Prokurator Rejonowy złożył do tegoż Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia 30 listopada 2011 r., nr XI/53/2011, w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień przedmiotowych w tym podatku. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Wskazała, że zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględniła skargę w trybie autokontroli i w dniu 27 lipca 2012 r. podjęła uchwałę nr XVIII/93/2012, zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień przedmiotowych w tym podatku, poprzez wykreślenie wszystkich części uchwały zaskarżonych przez Prokuratora Rejonowego. Tym samym z obrotu prawnego została wyeliminowana uchwała naruszająca prawo, a postępowanie skargowe stało się bezprzedmiotowe. 3. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (Sądu pierwszej instancji): Umarzając postępowanie w sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 54 § 3 p.p.s.a. daje prawo organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, w zakresie jego właściwości, do uwzględnienia skargi w całości, do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z chwilą uwzględnienia skargi przez organ, zostaje ona skonsumowana przez co postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce. W świetle zaś art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. 4. Stanowisko Prokuratora Okręgowego w K. (powoływanego dalej jako: "Prokurator Okręgowy") w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym: 4.1. Wnosząc do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Kielcach, Prokurator Okręgowy zaskarżył je w całości i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. (1) art. 54 § 3 p.p.s.a., przejawiające się w błędnym uznaniu, że skarga Prokuratora Rejonowego do dnia rozpoczęcia rozprawy została skonsumowana poprzez jej uwzględnienie w całości przez Radę Gminy, a w konsekwencji (2) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez niesłuszne uznanie bezprzedmiotowości postępowania i w efekcie niezasadne jego umorzenie. 4.2. Uzasadniając skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sytuacji, gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków lub kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. O uwzględnieniu skargi w całości nie świadczy przy tym wydanie przez organ rozstrzygnięcia nawet najdalej idącego spośród wszystkich przysługujących mu środków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07). Nie może podjąć rozstrzygnięcia odmiennego niż to, o które wnosi strona skarżąca. Ponadto, organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie ww. artykułu jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2011 r., IV SA/Wa 957/11). Tymczasem Rada Gminy do dnia rozpoczęcia rozprawy przed WSA w Kielcach, tj. do dnia 27 lipca 2012 r., uchwałą nr XVIII/93/2012 zmieniła swoją wcześniejszą uchwałę nr XI/53/2011 z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień przedmiotowych w tym podatku, wprowadzając zmiany, poprzez skreślenie fragmentu o treści: "Uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kodeksu karnego oświadczam, że podane przez mnie dane są zgodne z prawdą", który był zamieszczony w załącznikach do uchwały nr XI/53/2011 Rady Gminy: nr 1 - informacji w sprawie podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego; nr 2 - deklaracji na podatek od nieruchomości; nr 3 - deklaracji na podatek rolny; nr 4 - deklaracji na podatek leśny. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, więc zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu jako nieodpowiadające prawu (argumentum a contrario z art. 184 p.p.s.a.). Zasadnie Prokurator Okręgowy zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało bezprawnym umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 5.2. Zgodnie z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a., regulującego instytucję autokontroli, organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powszechnie przyjmuje się, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. (por. A. Kabat, Komentarz do art. 54 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex - stan prawny na 30 marca 2011; por. postanowienie NSA z dnia 25 października 2011 r., II GSK 2108/11, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wyjątkowy charakter art. 54 § 3 p.ps.a., a także fakt, że nie określa on dokładnie uprawnień organu do orzekania, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco i winien uwzględniać ogólne zasady postępowania administracyjnego. Efektem uruchomienia normy zawartej w ww. przepisie musi być uwzględnienie skargi w całości. Organowi korzystającemu z tego przepisu wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Inaczej bowiem niż sąd administracyjny pierwszej instancji, organ jest związany granicami skargi, a wobec tego wydając orzeczenie autokontrolne winien podzielić zawarte w skardze zarzuty i tym samym uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony można uznać pogląd, że warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków (por. np. wyroki NSA: z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07; z dnia 20 stycznia 2011 r., II OSK 102/10; z dnia 11 maja 2011 r., II OSK 811/11, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)). O ile organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę bądź też nie zamierza uwzględnić w całości wniosków zawartych w skardze, to winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi. 5.3. W rozpoznawanej sprawie – jak trafnie wywodzi Prokurator Okręgowy w skardze kasacyjnej - Rada Gminy do dnia rozpoczęcia rozprawy przed WSA w Kielcach uchwałą nr XVIII/93/2012 zmieniła swoją wcześniejszą uchwałę nr XI/53/2011 z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień przedmiotowych w tym podatku, wprowadzając zmiany, poprzez skreślenie fragmentu o treści: "Uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kodeksu karnego oświadczam, że podane przez mnie dane są zgodne z prawdą", który był zamieszczony w załącznikach stanowiących załącznik do uchwały nr XI/53/2011 Rady Gminy: nr 1 - informacji w sprawie podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego; nr 2 - deklaracji na podatek od nieruchomości; nr 3 - deklaracji na podatek rolny; nr 4 - deklaracji na podatek leśny. Powyższa zmiana późniejszą uchwałą Rady Gminy wcześniejszej uchwały nie może być oceniona jako uczynienie zadość żądaniu Prokuratora Rejonowego wyrażonemu w skardze skierowanej do WSA w Kielcach. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie doszło do uwzględnienia skargi Prokuratora Rejonowego przez Radę Gminy w trybie autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. W tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. WSA w Kielcach nie uwzględnił bowiem, że zaskarżona uchwała mimo tego, że uchylona - zmieniona w dacie jej zaskarżenia przez Radę Gminy - wywołała skutki prawne. Na jej podstawie odbierano oświadczenia w brzmieniu: "Uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kodeksu karnego oświadczam, że podane przez mnie dane są zgodne z prawdą", bez jakiejkolwiek podstawy prawnej w treści wypełnianych przez osoby fizyczne informacji w sprawie podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego, deklaracji na podatek od nieruchomości, deklaracji na podatek rolny oraz deklaracji na podatek leśny, a stanowiących jej załączniki. Co więcej, jako zawierająca przepis o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy, mimo jej uchylenia może uchwała nr XI/53/2011 być stosowana do sytuacji poprzedzających jej uchylenie. Skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez Radę Gminy oznacza wyeliminowania uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. 5.4. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06; z dnia 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z dnia 13 września 2006 r., II OSK 758/06, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) oraz Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., K 910/93, OTK 1994 r., cz. I, poz. 7). W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie treść normatywna uchwały Rady Gminy nr XVIII/93/2012 nie czyniła zadość żądaniu Prokuratora Rejonowego. Błędnie zatem WSA w Kielcach ocenił, że do stanu faktycznego sprawy zastosowanie znajdował art. 54 § 3 p.p.s.a. Tym samym bezzasadnie Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 5.5. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Kielcach uwzględni powyższą wykładnię art. 54 § 3 p.p.s.a. i w jej świetle oceni stan faktyczny sprawy.