II OSK 102/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 649/08 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. II OSK 102 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r., uchylającą w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. na wniosek S. R., Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...] z ark. [...], obręb [...], przy ul. [...] w P. W wyniku wniesionego na powyższą decyzję odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w P. (zwanej dalej Wspólnotą Mieszkaniową), decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie administracyjne z uwagi na bezprzedmiotowość tegoż postępowania, która wynikała z kolei z faktu zrealizowania inwestycji objętej rozpoznawanym wnioskiem. Skargę na powyższą decyzję złożył S. R. (sygn. akt II SA/Po 536/08), wnosząc o jej uchylenie i "podtrzymanie w całości decyzji o warunkach zabudowy". W związku z powyższą skargą na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchyliło decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 lutego 2009 r. postępowanie w sprawie ze skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawiesił na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że jego wynik zależy od wyniku sprawy toczącej się ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję autokontrolą (art. 54 § 3 p.p.s.a.) Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. W swej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., będącej rozstrzygnięciem autokontrolnym organ wyjaśnił, że wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie uwzględnił orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, które ma istotny wpływ na prowadzone postępowania administracyjne zarówno przed organem I, jak i II instancji. W ocenie Kolegium okoliczności te uzasadniały wycofanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. i ponowne rozpatrzenie odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej. W skardze na decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez istotnego wpływu na zmianę decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, a odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że organ prowadzący postępowanie administracyjne musi uwzględniać aktualny stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż z innych względów aniżeli w niej zostały podniesione. Wskazując na podjęte w sprawie rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że żądaniem skargi w rozpoznawanej sprawie objęto dokonanie oceny legalności decyzji wydanej w trybie autokontroli, której podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 54 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym pozostaje, że zaskarżoną decyzję autokontrolną wydano w zakreślonym ustawą terminie. W zaskarżonej decyzji Kolegium ograniczyło się wyłącznie do uwzględnienia zarzutów S. R. w części i na tej podstawie uchyliło tylko własną decyzję. Tymczasem skarżący zawarł w swej skardze żądanie nie tylko uchylenia zaskarżonej decyzji, ale także utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja autokontrola nie uwzględniła skargi inwestora w całości, a wobec tego została wydana z obrazą powołanego jako jej podstawa prawa art. 54 § 3 p.p.s.a. Z powyższy względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zaś, co do kosztów podjęto na podstawie art. 200 p.p.s.a., a orzeczenie dotyczące wykonalności oparto na podstawie art. 152 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 25 p.p.s.a. oraz art. 29 tej ustawy w związku z art. 6 ustawy o własności lokali oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyznanie Wspólnocie Mieszkaniowej zdolności sądowej (ewentualnie legitymacji procesowej) w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu przy ul. [...] o w P., oraz 2. art. 54 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., stwierdzającego niekonstytucyjność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu, działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi złożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową na decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy terenu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od Wspólnoty Mieszkaniowej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podkreślił, iż w jego ocenie ani skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, ani wnoszący w jej imieniu skargę przedstawiciele nie mieli zdolności sądowej do występowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy terenu. Zdolność ta nie rozciąga się, bowiem na sprawę o wydanie warunków zabudowy terenu dla nieruchomości sąsiedniej. Wspólnota Mieszkaniowa nie jest, bowiem adresatem norm prawa materialnego, na podstawie których w powyższej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, nie wykazała ona też na czym jej interes prawny miałby polegać. Ponadto jej przedstawiciel nie przedstawił "pełnomocnictwa do występowania w imieniu Wspólnoty", obowiązek czego wynikał z art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym oraz z art. 29 p.p.s.a. Odnośnie drugiego zarzutu skarżący kasacyjnie, wskazał, iż podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. Za niezgodne też z przepisami uznał skarżący kasacyjnie pominięcie przez Sąd podstawowej kwestii, jaką jest merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z nałożonym przez ustawę obowiązkiem powinien był również orzec, co do decyzji o warunkach zabudowy, która była zasadniczą kwestią w powyższej sprawie, skoro ma obowiązek stosowania wszelkich przewidzianych ustawą środków w celu końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, wykazując brak zasadności przedstawionych w niej podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Oceniają w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, za bezzasadny należało uznać zarzut odnoszący się do naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm art. 25 i art. 29 p.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm. – dalej zwanej ustawą o własności lokali) oraz art. 28 k.p.a. Podnosząc tak skonstruowany zarzut, skarżący kasacyjnie przede wszystkim starał się wykazać, że Wspólnota Mieszkaniowa nie miała legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji nie mogła brać również udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zaś występujący w jej imieniu przedstawiciel nie posiadał stosownego umocowania Wspólnoty. Odnosząc się do przedstawionego w kasacji problemu, przede wszystkim zauważyć należało, iż wspólnota mieszkaniowa lokali ma zapewnić władanie nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy o własności lokali, wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Może ona nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wspólnota, pomimo iż nie posiada osobowości prawnej, może być podmiotem praw i obowiązków. Zatem w świetle tego przepisu oraz w powiązaniu z art. 28 k.p.a., bowiem ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera odrębnych unormowań odnoszących się do definicji strony postępowania, uznać należało, iż określona wspólnota mieszkaniowa może mieć zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Natomiast skoro stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu, to w przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu, ustalenie stron w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływania określonego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomość należącą do wspólnoty. W konsekwencji dochodzi do określenia kręgu stron, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 917/09, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie, jak ustalono w postępowaniu przed organem I instancji, nieruchomość, będąca we władaniu Wspólnoty Mieszkaniowej, znajduje się w wyznaczonym w niniejszym postępowaniu obszarze analizowanym. Zatem, w nawiązaniu do powyższych wywodów, uznać należało, iż Wspólnota zasadnie została uznana przez organ administracyjny, za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji Wspólnota miała również prawo wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego. Również w świetle art. 25 § 3 p.p.s.a. Wspólnota ta posiadała zdolność sądową. Kwestia podnoszonych wątpliwości skarżącego kasacyjnie, wynikających z tego, że Wspólnota Mieszkaniowa włada nieruchomością wspólną, nie może kwestionować jej legitymacji do występowania w postępowaniu, skoro jako założenie ustawodawca przyjął zasadę reprezentacji w postępowaniu administracyjnym przez podmioty zbiorowe, jak wspólnoty mieszkaniowe, pozwalając przy tym wyjątkowo, by w postępowaniu administracyjnym wziął udział członek wspólnoty, który wykaże swój indywidualny interes prawny. Z kolei odnośnie kwestii reprezentacji Wspólnoty, której skargę rozpoznawał Sąd pierwszej instancji, zauważyć należało, iż sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 21 ustawy o własności lokali). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że działanie wspólnoty mieszkaniowej zmierzające do obrony swojego interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości sąsiedniej należy zaliczyć do czynności zachowawczych, a nie rozporządzających, a więc takich, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 858/06, LEX nr 319169 oraz z dnia 8 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 922/08, niepubl.). Pogląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą kasację. Skoro, zatem w aktach niniejszej sprawy znajduje się uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 3 marca 2006 r. powołująca M. G. na członka zarządu Wspólnoty i udzielająca mu stosownego pełnomocnictwa, to uznać należało, iż skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać naruszenia, w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji, dyspozycji art. 29 p.p.s.a. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 54 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145a k.p.a. Uchybienie przy tym wymienionym wyżej normom prawnym skarżący kasacyjnie upatruje w nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. Odnosząc się do tak skonstruowanej podstawy kasacji stwierdzić trzeba, iż wyjątkowy charakter przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., a także fakt, że nie określa on dokładnie uprawnień organu do orzekania, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco i winien uwzględniać ogólne zasady postępowania administracyjnego. Organowi korzystającemu z tego przepisu wolno, zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Inaczej, bowiem niż sąd administracyjny, organ jest związany granicami skargi, a wobec tego wydając orzeczenie autokontrole winien podzielić zawarte w skardze zarzuty i tym samym uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony można uznać pogląd, iż warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków, por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 158/05); wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 712/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. (sygn. akt I OSK 581/07). O ile, organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę bądź też nie zamierza uwzględnić w całości wniosków zawartych w skardze, to winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy pominął w kontrolowanej decyzji całkowicie treść wniesionej skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. i poprzestał na uchyleniu swej wcześniejszej decyzji. Z tego też względu stwierdzić trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżony wyrok ograniczył się z kolei i to zasadnie, do oceny decyzji objętej skargą. Uchylenie kontrolowanej w sprawie decyzji z uwagi na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze warunków określonych art. 54 § 3 p.p.s.a. spowodowało, że Sądowi nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145a k.p.a. Konsekwencją, bowiem skarżonego wyroku jest "reaktywacja" skargi wniesionej uprzednio od decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec braku uzasadnionych podstaw kasacji i nie stwierdzając zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.