II SA/Sz 1043/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] r., nr [...] , na podstawieart.138 § 1 pkt 2ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze. zm.), po rozpatrzeniu odwołań A. z o.o. w [...] oraz Stowarzyszenia B. w [...] , od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., nr[...] , wydanej po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] r., nr[..] , ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni do produkcji energii i biogazu, zlokalizowanych na terenie działki nr [...] z obrębu [...] , gmina [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr[...] . Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożył inwestor A. Spółka z o.o. w [...] zarzucając, że rozstrzygnięcie decyzji nie jest zgodne z jego uzasadnieniem, bowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu prawidłowo odniósł się do decyzji ostatecznej Wójta z dnia [...]r. natomiast w rozstrzygnięciu odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r., którą już uchylił na wstępie rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze[...] , po rozpatrzeniu zarzutów skargi postanowiło w całości je uwzględnić i decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] r., Nr [...] , i orzekło o uchyleniu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr GKI –[...] , i w tym zakresie odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy z dnia [...] r., nr[...] , ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni do produkcji energii i bionawozów na działce nr [...] w obrębie [...] , gmina . Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie stwierdziło, że powołanie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji Kolegium daty "[...] r." nastąpiło niewątpliwie na skutek pomyłki, która w innych okolicznościach mogłaby być sprostowana na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. Jednak ze względu na fakt, iż tryb rektyfikacji decyzji administracyjnych wynikający z art. 113 § 1 K.p.a., przewidziany jest wyłącznie dla nieistotnych jej wadliwości, nie można tego trybu zastosować do zmiany takiego elementu decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji należy zakwalifikować do omyłki istotnej, która nie może być "naprawiona" w drodze sprostowania. Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium dokonało analizy czy zapadła w wyniku postępowania wznowieniowego nowa decyzja z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, jest w swej istocie inną decyzją niż ostateczna decyzji z dnia [...] r., Nr[...] . Kolegium ustaliło, że organ I instancji wznawiając z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r., Nr GKI-[...] , w postanowieniu z dnia [...] r. jako podstawę wznowienia wskazał przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czyli że zostały ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji ale nie znane organowi. Te nowe okoliczności mające wpływ na istotę dotychczasowego rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazane przez Wójta Gminy w postanowieniu z dnia [...] r. to nie uwzględnienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (przedłożonym przez wnioskodawcę celem uzyskania decyzji "środowiskowej") informacji o występowaniu na terenie objętym przedsięwzięciem zmineralizowanych wód wgłębnych zaliczonych do wód leczniczych oraz oddziaływania na obszary NATURA 2000. Oznacza to, że w postępowaniu wznowieniowym organ winien wykazać, że te dwie ww. nowe okoliczności radykalnie zmieniają istotę rozstrzygnięcia zawartą w ostatecznej decyzji. Dalej Kolegium podało, że po wznowieniu postępowania organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy POŚ, przeprowadził ponowne postępowanie uzgodnieniowe dla planowanego przedsięwzięcia z organami współdziałającymi, tj. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w u, dołączając do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowiącego podstawę do wydania decyzji z dnia [...] r. jako jego uzupełnienie - brakujący materiał dowodowy, którym - zdaniem organu - był wniosek Spółki A. z dnia [...] r. o umorzenie wszczętego postępowania wznowieniowego wraz z załączonymi do niego 3 opiniami. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego Wójt Gminy zgromadził następujący materiał dowodowy: 1/ pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] r. skierowane do Wójta Gminy , informujące, iż zabudowa działki nr , obręb [...] , będzie realizowana w znacznej odległości od obiektów zakładu górniczego, z adnotacją iż pismo zostało opracowane w oparciu o opinię [...] iczną i górniczą Uzdrowiskowego Zakładu Górniczego "" z dnia [...] r., Nr [...] ; 2/ opracowanie wykonane w [...] r. przez Zakład Projektowy [...] pod nazwa "wstępne rozpoznanie warunków gruntowo-wodnych na części działki nr [...] obręb [...] oraz uzupełnienie do ww. opracowania z dnia [...] r. z którego wynika, że teren inwestycji nie znajduje się w obszarze występowania takich wód; 3/ uzyskane przez Spółkę A. pozwolenie wodno-prawne z dnia [...] r. wydane przez Starostę [...] na szczególne korzystanie z wód, polegające na odprowadzaniu do gruntu ze zbiornika retencyjno-infiltracyjnego wód opadowych i roztopowych odprowadzanie; 4/ decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] r., Nr[...] , wydaną na rzecz Spółki A. na rozbudowę oczyszczalni ścieków o instalację biogazową (bioelektrownia do produkcji energii i bionawozów) o mocy 1,6 MW na terenie działki nr [...] obręb [...] . Posiadając wyżej opisany materiał dowodowy decyzją z dnia [..] r. Wójt Gminy , w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w jej pkt 1 uchylił własną decyzję z dnia [...] r., Nr[..] , ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, zaś w pkt 2 - ustalił środowiskowe uwarunkowania dla tego samego przedsięwzięcia. Kolegium po analizie uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdziło, iż organ nie wykazał, że nowe okoliczności wskazane w postanowieniu o wszczęciu postępowania wznowieniowego z dnia [..] r. w ogóle w tej sprawie wystąpiły, a tym samym, że wystąpiła przesłanka "wznowieniowa" określona w pkt 5 art. 145 § K.p.a. Nadto Kolegium zauważyło, że pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] , informujące, iż zabudowa działki nr[...] , obręb [...] , będzie realizowana w znacznej odległości od obiektów zakładu górniczego (eksploatującego zmineralizowane wody wgłębne) znajdowała się w posiadaniu Wójta Gminy od dnia [...]r.,a więc posiadana informacja w nim zawarta nie mogła stanowić nowej okoliczności nie znanej organowi w dacie wydawania postanowienia o wznowieniu postępowania. Ta sama sytuacja występuje w kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na obszary NATURA 2000.Organbył w posiadaniu od dnia [...] r. postanowienia RDOŚ z dnia [...] r. uzgadniającego w postępowaniu zwykłym, w którym wydano ostateczną decyzję środowiskową z dnia [...] r. stwierdzającego, iż planowana biogazownia zlokalizowana będzie poza granicami obszarów NATURA 2000, a najbliższy taki obszar to [...] Pas Nadmorski, stanowiący ostoję siedliskową. W postanowieniu wskazano też, że lokalizacja przedsięwzięcia na terenie już przekształconym, zurbanizowanym, o charakterze przemysłowym nie wpłynie negatywnie na cele ochrony obszaru NATURA 2000. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje, iż Spółka A. już przy wniosku z dnia [...] r. o umorzenie postępowania wznowieniowego doręczyła organowi istotny dowód w postaci deklaracji RDOŚ z dnia [...] r. jako organu odpowiedzialnego za monitoring obszarów NATURA 2000, z treści której wynika, iż przedmiotowa biogazownia zlokalizowana będzie poza granicami obszarów NATURA 2000 i nie będzie znacząco oddziaływać na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których wyznaczono obszary NATURA 2000. Kolegium po analizie obu decyzji ustalających środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia (z dnia [...] r. i z dnia [...] r.) stwierdziło, iż obie są tożsame gdyż obie ustalają środowiskowe uwarunkowania a różnią się tylko tym, iż w decyzji "środowiskowej" z dnia [...] organ dodatkowo nałożył na inwestora na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy POŚ dwa obowiązki: prowadzenia monitoringu środowiska gruntowo-wodnego w zakresie możliwości jego zanieczyszczenia w wyniku funkcjonowania planowanej inwestycji oraz przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie zmian jakie mogą nastąpić w środowisku gruntowo-wodnym na skutek funkcjonowania planowanej inwestycji, w terminie 12 miesięcy od oddania inwestycji do eksploatacji i przedstawienia tej analizy w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. Reasumując, Kolegium stwierdziło, iż decyzję z dnia [...] wydano z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co powoduje, że Kolegium ją uchyliło i z uwagi na nie wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. nie wystąpienie okoliczności nieznanych organowi, które mają istotny wpływ na zapadłą istotę rozstrzygnięcia w decyzji ostatecznej, orzekło odmówić uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym przedstawionych przez pełnomocnika Spółki A. - Kolegium uznało je wszystkie za zasadne. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Stowarzyszenie B. , które domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo. Zaskarżonej decyzji zarzucono sprzeczność ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem, w szczególności: opieranie się na opinii Centrum Badawczo Wdrożeniowego C. Sp. z o.o. z siedzibą w[...] ego opracowania środowiskowe dotyczące przedmiotowej inwestycji zostały podważone przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska pismem [...] [...] k również powoływanie się na opinię sygnowaną przez prof. J.Ł. z [...] W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Firma C. Spółka z o.o. opracowując raport środowiskowy popełniła przy jego opracowywaniu wiele istotnych przekłamań. Przekłamania te skarżące Stowarzyszenie przedstawiło na piśmie Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i otrzymało w odpowiedzi pismo gdzie zostało poinformowane, że z uwagi na nowe dowody w sprawie, które mogłyby wpłynąć na stanowisko organu, wskazanym byłoby wznowienie postępowania administracyjnego dla przedmiotowej inwestycji, które powinno być prowadzone w oparciu o rzetelnie wykonaną dokumentację. Tak więc urzędnicy RDOŚ, zajmujący się na co dzień tego typu problemami jednoznacznie stwierdzili, że dokumentacja została przygotowana nierzetelnie. Dlatego skarżące Stowarzyszenie uważa, że SKO nie powinno bazować przy wydawaniu decyzji na nierzetelnych opracowaniach, a starać się dopuścić inne materiały na ten temat. Nadto wyjaśniono, że prof. Ł. opierał się na opracowaniach firmy C. i na piśmie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] do końca rozumiejąc informację o tym, że planowana inwestycja będzie realizowana w znacznej odległości od budynków zakładu górniczego. Jednocześnie skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że kopalnia, która wydobywa borowinę, a nie jak napisano w dopisku Kolegium zmineralizowane wody wgłębne, leży na obszarze Górniczym jak również działka [...] leży na obszarze Górniczym . Tak więc nie wiadomo czy jest to przeoczenie czy celowe działanie, kiedy ciągle w różnych dokumentach związanych z budową biogazowi podaje się, że teren działki [...] nie leży na terenie górniczym bo kopalnia jest znacznie od niego oddalona. Kopalnia tak samo jak działka [...] leżą na terenie górniczym. Na mapach, na których zaznaczony jest teren Górniczy , rozciąga się on wzdłuż wybrzeża od [...] po[...] . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "P.p.s.a."). Zaskarżona decyzja jest decyzją szczególną, bowiem wydana została w trybie tzw. autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Ten szczególny tryb uprawnia organ do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi. Tryb ten wymaga jednocześnie, aby wydany akt spełniał najwyższe standardy stosowania prawa tak, aby w rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej. W myśl powyższej regulacji organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Organ odwoławczy uchylając swoją dotychczasową decyzję czy postanowienie w trybie autokontroli, winien jednocześnie wydać rozstrzygnięcie na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem [...] r. do treści tego przepisu dodano zapis: "uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Redakcja art. 54 § 3 P.p.s.a., w obowiązującym obecnie brzmieniu, nie pozostawia, zdaniem sądu, wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli, jest zobowiązany w sentencji decyzji czy postanowienia każdorazowo zawrzeć także rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nastąpiło zatem rozszerzenie katalogu rozstrzygnięć w sprawie. Jednocześnie, omawiany przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Organ, stwierdzając naruszenie prawa, jest przy tym zobligowany precyzyjnie wskazać na konkretne naruszenie, które miało miejsce w ramach zaskarżonego działania. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez adresata tej działalności odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontroli zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, stwierdzić należy, iż narusza ona przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. W szczególności w zaskarżonej decyzji nie zostało określone, czy poddana kontroli decyzja z dnia [...] r., nr[...] , wydana została bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że zaskarżona decyzja obarczone jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia (tak: wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 109/12, wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GL 955/11 dostępne w Internecie). Sytuacja taka niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Nadto należy wyjaśnić, że z uwagi na fakt, iż skarga została uwzględniona z przyczyn formalnych, dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, przedwczesne byłoby ustosunkowanie się do jej zarzutów merytorycznych. Dopiero po wydaniu przez organ poprawnej decyzji pod względem formalnym, Sąd będzie zobligowany odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a.