I OSK 2325/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Bd 28/12 w sprawie ze skargi T. S. W. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na rzecz T. S. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 16 maja 2012 r., II SAB/Bd 28/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. P. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego polegająca na niezałatwieniu sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyżej wymieniony organ, w ocenie strony skarżącej, dopuścił się bezczynności, polegającej na niewydaniu decyzji, ustalającej wysokość odszkodowania dla byłych właścicieli działki nr [...] o pow. 0,05[...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW [...], położonej w O., gmina P., w terminie przewidzianym w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami k.p.a. Uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 104 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w terminie wskazanym (art. 149 w związku z art. 286 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tego przepisu wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Skarga może być wniesiona do sądu aż do czasu załatwienia sprawy, tj. wydania decyzji, postanowienia czy podjęcia czynności. Natomiast wydanie przez organ administracji publicznej decyzji (postanowienia lub innego aktu) wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Sąd wywodził, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Skarga na bezczynność jest bowiem bezzasadna, co skutkuje jej oddaleniem, jeżeli w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. Jeżeli natomiast Sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, lecz w dacie rozpoznania skargi przez Sąd organ wydał już stosowny akt lub podjął właściwą czynność w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wówczas przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 64). W takiej sytuacji sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 tej ustawy, to znaczy w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie, skoro ta została już wydana. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W sprawie skarga została wniesiona za pośrednictwem organu w dniu jej sporządzenia, tj. 29 lutego 2012 r. (stempel na kopercie). Organ w dniu 27 lutego 2012 r. wydał decyzje. W związku z powyższym należy uznać, że w dniu wniesienia skargi do Sądu organ nie pozostawał w bezczynności. Nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie data doręczenia wydanej decyzji. Organ wydał decyzję, co oznacza, że załatwił sprawę z wniosku strony skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Przy czym chwilą wydania decyzji jest nie data doręczenia stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji dzień podpisania decyzji (wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., I OSK 216/12). Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto przepisy k.p.a. w rozdziałach zatytułowanych "załatwienie sprawy" określają terminy załatwienia spraw, czyli terminy, w jakich wydaje decyzje, a nie terminy ich doręczeń – takich bowiem przepisy k.p.a. wprost nie ustanawiają. Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem załatwił sprawę poprzez wydanie rozstrzygnięcia. Sąd nie posiada uprawnień do tego, aby zobowiązać organ do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pracownika prowadzącego sprawę administracyjną. Skarga w zakresie nieprawidłowego działania organu i jego pracowników znajduje się poza kognicją sądu. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis ten zawarty został w Dziale VIII "SKARGI I WNIOSKI" Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych Działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższego, skoro przed wniesieniem skargi organ wydał rozstrzygnięcie Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. T. S. P. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie. 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 104 § 1 w związku z art. 110 k.p.a. przez odmowę uznania doniosłości prawnej dacie doręczenia decyzji, a w konsekwencji stwierdzenie, że w momencie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż sprawa administracyjna, której dotyczyła skarga została załatwiona w dniu 27 lutego 2012 r., tj. w dniu wydania decyzji; 2) naruszeniu przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie w wyroku i jego uzasadnieniu istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. daty nadania przesyłką poleconą decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r. oraz daty jej doręczenia stronie, b) art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd był zobowiązany do umorzenia postępowania, c) art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 201 § 1 i w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu od organu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania, d) art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 i w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nierozpoznanie w zaskarżonym wyroku wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, pomimo tego, że Sąd wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, tj. skargę oddalił. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie w całości skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012 r. (sygn. akt II SAB/Bd 28/12) w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i umorzenie postępowania, względnie, w przypadku przychylenia się NSA do zarzutu wskazanego w pkt 2d przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od organu, którego działanie jest przedmiotem skargi kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obydwie instancje wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wywodząc o naruszeniu przepisów prawa wskazał na to, że w sprawie prowadzone jest postępowanie przez ponad trzy lata, a zatem przewlekle, co powinno zostać wskazane w uzasadnieniu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 i art. 161 § 3 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Zaprezentowane stanowisko w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowe, albowiem nie uwzględnia pełnej treści art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w postanowieniu Naczelnego Sądu administracyjnego z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny sąd Administracyjny wskazał, że: "Wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian. Przede wszystkim należy podnieść, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08. Stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe. Odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c. za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 4171 § 3 k.c. określa odpowiedzialność władzy publicznej za szkody, których źródłem są zaniechania dotyczące wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za szkody spowodowane takim działaniem, jeżeli jest to niezgodne z prawem i zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu sądowym albo administracyjnym. Ustawodawca uregulował właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań organów władzy publicznej polegające na naruszeniu obowiązku wydania orzeczenia lub decyzji. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." W sprawie poza sporem jest, że w dniu złożenia skargi do sądu stronie decyzja nie została doręczona. Doręczenie decyzji nastąpiło po wniesieniu skargi do sądu. Przyjęcie wykładni, że data doręczenia decyzji nie ma znaczenia prawnego dla zasadności skargi oznacza przerzucenie na stronę skarżącą kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, co nie można uznać za zgodne z nową regulacją gwarancji szybkości postępowania administracyjnego przyjętą zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego i ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takim przypadku zastosowanie ma art. 161 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który reguluje środek stosowany przez sąd, w razie gdy zastosowanie środka przewidzianego w art. 149 § 1 jest bezprzedmiotowe. Nie zwalnia to jednak organu od pełnego rozstrzygnięcia co do zastosowania środków uregulowanych w art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wyniku rozpoznania czy bezczynność nie była wynikiem rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.