II SAB/Bd 28/12

Dnia 16 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 maja 2012 roku sprawy ze skargi T. S. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. II SAB/Bd 28/12 Uzasadnienie T. S. W., działając przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody [...], zarzucając naruszenie: - art. 12 ust. 4b w zw. z art. 11a i art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) przez niewydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla byłych właścicieli działki [...] o pow. 0,0529 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW [...] w terminie przewidzianym w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.; - art. 35 - 38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej jako k.p.a. (niezałatwienie przez organ sprawy administracyjnej w sposób i w terminie przewidzianym w przywołanych wyżej przepisach); - art. 38 kpa w zw. z art. 11 lit. c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (niewszczęcie postępowania dyscyplinarnego względem pracownika organu odpowiedzialnego za bezczynność). Na podstawie ww. przepisów, skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie; zobowiązanie organu do wyjaśnienia okoliczności, które leżą u podstaw jego bezczynności i niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie; zobowiązanie organu do wszczęcia stosownego postępowania wobec odpowiedzialnego pracownika, zgodnie z art. 38 kpa i bieżącego informowania stron o jego przebiegu; zasądzenie od organu wszystkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący nadmienił, że termin ustalony na [...] lutego 2012 r. wykracza daleko poza ten bezwzględnie zakreślony w art. 12 ust. 4b ustawy o inwestycjach drogowych. Ponadto strona zauważyła w skardze, że Wojewoda [...] nie dotrzymał również tego terminu, który sam sobie wyznaczył, tj. [...] lutego 2012 r. gdyż na dzień wniesienia skargi skarżącemu nie doręczono decyzji Wojewody ustalającej wysokość odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. S. W. i A. M. W. w wysokości [...] zł za utracone prawo własności części nieruchomości nabytej pod budowę drogi krajowej, zobowiązując do jego wypłaty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Na skutek odwołania Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. i A. W. w wysokości [...] zł za utracone prawo własności części nieruchomości nabytej pod budowę drogi krajowej oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. B. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej, ustanowionej na niniejszej części nieruchomości. Od tej decyzji również zostało uwzględnione odwołanie i Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. kolejny raz ustalił odszkodowanie na rzecz T. S. W. i A. M. W., w kwocie [...] zł za utracone prawo własności nieruchomości, nabytej pod budowę drogi krajowej oraz zobowiązał do zapłaty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w terminie 14 dni od daty gdy decyzja stanie się ostateczna. Również i ta decyzja, na skutek wniesionego odwołania, została wzruszona. Mianowicie Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. S. W. i A. M. W. w wysokości [...] zł za utracone prawo własności nieruchomości nabytej pod budowę drogi krajowej. Od ww. decyzji odwołał się T. W. reprezentowany przez radcę prawnego A. H.-K. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Mając na względzie podjęte działania, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. strony zostały zawiadomione o niemożności dotrzymania terminu załatwienia sprawy. Dokładnie też określono termin załatwienia przedmiotowej sprawy na [...] lutego 2012 r., jednocześnie podając przyczyny przedłużenia terminu. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. T. S. W., reprezentowany przez M. T. K., za pośrednictwem Wojewody [...], wniósł zażalenie na bezczynność organu I instancji do Ministra Infrastruktury. Przekazując ww. zażalenie, organ I instancji wskazał, iż podjęto wszelkie czynności, których celem jest niezwłoczne załatwienie sprawy, a które to czynności nie mogły zostać pominięte w prowadzonym postępowaniu, ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Wobec braku odpowiedzi na ww. zażalenie, dnia [...] lutego 2012 r. T. S. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody [...]. Pełnomocnik Wojewody [...], w odpowiedzi na skargę, odniósł się do podniesionych w niej zarzutów i stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż postępowanie miało charakter skomplikowany i wymagało przeprowadzenia szeregu czynności mających na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności i przesłanek mających wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Ponadto ustosunkowując się do podniesionych przez stronę zarzutów nie dochowania w prowadzonym postępowaniu terminu o którym mowa w art. 12 ust. 4 lit. b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ zaznaczył, że nie jest uprawniony do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w sytuacji, gdy nie zgromadzono w sprawie całego materiału dowodowego i wszystkie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione. Tym samym, przepisu określającego 30 - dniowy termin na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie jej za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Strona wskazała ponadto, że przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przewiduje kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w tym bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Oznacza to, że do sądu administracyjnego można wnieść skargę, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy, nie wydał orzeczenia, aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Przez bezczynność należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji jak i odmowę podjęcia czynności, w tym wydania określonego aktu. Skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych wypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działania, a organ pozostaje w zwłoce. Organ nadmienił, iż podejmował wszelkie czynności w celu podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie nie pozostawał w zwłoce, o czym świadczy to, iż w dniu [...] lutego 2012 r. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania. Skarga do sądu na bezczynność Wojewody została natomiast wniesiona w dniu [...] lutego 2012 r. (data wpływu [...].03.2012 r.), to jest już po wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a zatem postępowanie, zdaniem organu, jest bezprzedmiotowe wobec wydania decyzji, której domagał się skarżący. Z tych względów strona wniosła o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi na bezczynność może być zatem nie wydanie przez organ decyzji administracyjnej, postanowień o jakich mowa w punkcie 2 i 3 (postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie), innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego. Powyższe oznacza, że zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Skarga na bezczynność dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc odnoszących się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Nadto, jak wynika z treści art. 52 § 1 P.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Zgodnie z brzmieniem art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 tej ustawy, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wobec treści przywołanych przepisów, warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez skarżącego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem, który, w ocenie strony skarżącej, pozostaje w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody [...] polegająca na niezałatwieniu sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyżej wymieniony organ, w ocenie strony skarżącej, dopuścił się bezczynności, polegającej na niewydaniu decyzji, ustalającej wysokość odszkodowania dla byłych właścicieli działki nr [...] o pow. 0,0529 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW [...], położonej w O., gmina Ł., w terminie przewidzianym w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.). Skarga dotyczy bezczynności, polegającej na nie wydaniu decyzji administracyjnej, a zatem mieści się w zakresie objętym właściwością sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Ponadto, przed wniesieniem skargi, strona skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, bowiem wniosła zażalenie do Ministra Infrastruktury w Warszawie na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał zażalenie za nieuzasadnione, ponieważ z uwagi na wydanie przez Wojewodę w dniu [...] lutego 2012 r. decyzji nie zachodzi bezczynność organu. Złożenie takiego zażalenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność. Należy zatem uznać, że strona wyczerpała tryb wynikający z art. 37 § 1 k.p.a., natomiast nie jest związana żadnymi terminami do wniesienia skargi dopóki trwa stan bezczynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Gl 80/10, Lex 786817). W tym stanie rzeczy skargę należało uznać za dopuszczalną. Dopuszczalność wniesionej skargi na bezczynność organu nie przesądza jednak, co oczywiste, kwestii jej zasadności. W literaturze i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. Sygn. akt IV SAB 124/98 LEX nr 43729). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się zatem do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami k.p.a. Istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (art. 149 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w terminie przez siebie wskazanym (art. 149 w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.). Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I SAB 201/99, Lex 54517). Skarga może być wniesiona do sądu aż do czasu załatwienia sprawy tj. wydania decyzji, postanowienia czy podjęcia czynności. Natomiast wydanie przez organ administracji publicznej decyzji (postanowienia lub innego aktu) wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Podnieść przy tym należy, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Skarga na bezczynność jest bowiem bezzasadna, co skutkuje jej oddaleniem, jeżeli w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. Jeżeli natomiast Sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, lecz w dacie rozpoznania skargi przez Sąd organ wydał już stosowny akt lub podjął właściwą czynność w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.), wówczas przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (tak uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, (ONSAiWSA nr 4/2009, poz. 63). W takiej sytuacji sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 tej ustawy, to znaczy w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie, skoro ta została już wydana. Powracając na grunt niniejszej sprawy, koniecznym stało się rozważenie, czy w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, tj. czy załatwił sprawę z wniosku skarżącej. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona za pośrednictwem organu w dniu jej sporządzenia, tj. [...] lutego 2012 r. (stempel na kopercie). Organ w dniu [...] lutego 2012 r. wydał decyzję. W związku z powyższym należy uznać, że w dniu wniesienia skargi do Sądu organ nie pozostawał w bezczynności. Nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie data doręczenia wydanej decyzji. Organ wydał decyzję, co oznacza, że załatwił sprawę z wniosku strony skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Przy czym chwilą wydania decyzji jest nie data doręczenia stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. I OSK 216/10 Lex 672894.). Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto przepisy k.p.a. w rozdziałach zatytułowanych "załatwienie spraw" określają terminy załatwienia spraw, czyli terminy w jakich wydaje się decyzje, a nie terminy ich doręczeń – takich bowiem przepisy k.p.a. wprost nie ustanawiają - E. Frankiewicz "Wydanie a doręczenie decyzji" PiP Nr 2/2002 s. 70 i nast. (por. wyrok w Gliwicach z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 43/11). Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem załatwił sprawę poprzez wydanie rozstrzygnięcia. Sąd nie posiada uprawnień do tego, aby zobowiązać organ do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pracownika prowadzącego sprawę administracyjną. Skarga w zakresie nieprawidłowego działania organu i jego pracowników znajduje się poza kognicją sądu. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis ten zawarty został w Dziale VIII "SKARGI I WNIOSKI" Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych Działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07). W świetle powyższego, skoro jak wynika z akt sprawy przed wniesieniem skargi na bezczynność, Komendant [...] Policji wydał stosowne rozstrzygnięcie, Sąd uznał skargę za bezzasadną. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę .