I OSK 3042/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łódź od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 963/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy Miasta Łódź na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia z mocy prawa nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2012 r. odwołania J. W. – syndyka masy upadłościowej Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Usługowego "[...]" z siedzibą w Ł. przy ul. T. [...], od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. T. [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie W – 25, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Łodzi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła Gmina – Miasto Łódź, zaskarżając decyzję w całości. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie wywodząc, że gmina której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji wydaną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że bezspornym jest, iż skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, wniosła gmina, której organ orzekał w sprawie wydając rozstrzygnięcie I instancji. Sąd wywodził, że postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia z mocy prawa nabycia prawa użytkowania wieczystego przez gminę gruntu oraz prawa własności budynków i innych naniesień na gruncie. W postępowaniu tym Prezydent Miasta Łodzi występował w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Pozycja tego organu nie uległa zmianie. Zarówno gdy organ wydawał decyzję, jak i gdy wnosił skargę nie był i nie będzie stroną postępowania, ponieważ korzysta z uprawnień władczych. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z uwagi na brak interesu prawnego gmina nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 963/12, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 i §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina – Miasto Łódź, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 25 §1 w związku z art. 50 §1 ww. ustawy poprzez odmowę uznania, że skarżący jest stroną postępowania i ma interes prawny, który wymaga ochrony w postępowaniu dotyczącym jego mienia. Zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) i art. 165 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez pozbawienie możliwości działania i reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu praw i obowiązków, reprezentującego wspólnotę samorządową, a nie pełniącego wyłącznie funkcji organu administracji publicznej. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w łodzi według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej powołane zostały przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały poddane błędnej wykładni bądź zostały niewłaściwie zastosowane przez Sąd I instancji, co skutkowało dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, błędną wykładnią normy odniesienia - wyznaczającej zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 19 maja 2003 r., gdzie stwierdzono, że: "Powierzenie (...) organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego" (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003 Nr 4 poz. 115). Rolę jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym kreują przepisy prawa pozytywnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Najczęściej jednak, ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.