II OSK 666/13

Dnia 18 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1611/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1611/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 września 2012r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Krakowski decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 115a ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.) ustalił spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "[...] " z siedzibą w K. - dla prowadzonej przez tę spółkę strzelnicy "[...] " w Z., dopuszczalny poziom hałasu wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A w dB, emitowanego do środowiska dla terenów mieszkaniowo-usługowych: - w porze od 6.00-22.00 - 55dB (A); - w porze od 22.00-6.00 - 45 dB (A). Nadto zobowiązano [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. do: - podjęcia wszelkich możliwych działań celem maksymalnej redukcji poziomu nadmiernego hałasu emitowanego do środowiska; -utrzymywania wszelkich urządzeń, będących źródłem hałasu, we właściwym stanie technicznym gwarantującym najwyższą sprawność, - zgłaszania, celem dokonania uzgodnień, wszelkich zmian mających wpływ na emitowany do środowiska hałas. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dnia 1 grudnia 2011 r. otrzymał pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie wraz z załączonymi wynikami badań kontrolnych przeprowadzonych dnia 28 października 2011 r. na terenie strzelnicy "[...] " w Z.. Przeprowadzone pomiary wykazały, że w porze dziennej od 6.00 do 22.00 dla wystrzałów z broni palnej podczas zawodów strzeleckich, uzyskano w dwóch punktach pomiarowych średnią wartość poziomu dźwięku A równą 55.8 dB i 57.7 dB, a dla wystrzałów z broni palnej podczas działalności rekreacyjno-sportowej odpowiednio w dwóch punktach pomiarowych uzyskano średnią wartość równą 49.7 dB i 51.2 dB. Wyniki tych badań były podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska. Ponadto ustalono, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strzelnica znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zieleni urządzonej wraz z obiektami usługowymi oraz na terenach rolnych przeznaczonych pod drogi, oraz że w związku z działalnością strzelnicy "[...] " nie było prowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia. Wobec przekroczenia norm poziomu hałasu ustalono w decyzji, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., dopuszczalny poziom hałasu emitowany do środowiska przez strzelnicę. W wyniku rozpoznania złożonego przez [...] sp. z o.o. w K. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 września 2012 r. wydaną na podstawie art. 115 a ust. 1, 3, 5 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. SKO w Krakowie wskazało m.in. że w sprawie wadliwie ustalono krąg stron postępowania, bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. będą miały co najmniej wszystkie podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu z działalnością którego wiąże się emisja hałasu. Ponadto z uzasadnienia decyzji nie wynikało aby poza przyjęciem faktu przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, organ pierwszej instancji dokonał oceny przedłożonych dokumentów pod kątem ich poprawności pod względem formalnym. Z akt sprawy nie wynikało także aby podmiot zobowiązany przed wydaniem decyzji został zawiadomiony zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Odnosząc się do zarzutu pominięcia przepisów szczególnych, to jest art. 48 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji oraz aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie – Kolegium wyjaśniło, że na podstawie powołanego wyżej przepisu, wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Rozporządzenie to, w § 3 ust. 2 stanowi, że poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska. Stąd zastosowanie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska do emisji hałasu przez strzelnicę jest uzasadnione wskutek zawartego w powołanym rozporządzeniu odesłania. Skargę do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję SKO w Krakowie wniosła [...] sp. z o.o. w K., domagała się uchylenia tej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 115 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie decyzji w stosunku do skarżącego, w sytuacji, gdy regulacje prawne dotyczące funkcjonowania strzelnic z uwagi na normy ochrony środowiska zawarte są w przepisach szczególnych wydanych na podstawie delegacji wynikającej z art. 48 ustawy o broni i amunicji, które to przepisy z kolei nie odsyłają do ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie dotyczącym procedury sankcyjnej opisanej w art. 115 a ustawy. W uzasadnieniu skargi podano, że [...] sp. z o.o. w K. skarżąc decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12.09.2012 r. zmierza do uzyskania wyłącznie zmiany jej uzasadnienia albowiem powołana decyzja, jako kasatoryjna, jest dla spółki korzystna. Zdaniem spółki rozporządzenie oraz delegacja do jego wydania zawarta w ustawie o broni i amunicji, zostały po to wydane aby do eksploatacji strzelnic miały zastosowanie tylko poziomy hałasu określone w przepisach o ochronie środowiska, co oznacza, że gdyby rozporządzenie nie zostało wydane, normy tej ustawy nie miałyby zastosowania. Dlatego na podstawie tych przepisów nie można ustalać dla strzelnic sportowych dopuszczalnych norm hałasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270), uznał że decyzja SKO w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., którą uchylono określającą dopuszczalny poziom hałasu decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 27 kwietnia 2012 r. jest zgodna z prawem. Sąd wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 73, poz. 341) brak odwołania do szczególnych trybów o ochronie środowiska w zakresie hałasu, przez co nie można traktować strzelnic jako źródła hałasu podlegającego ogólnym regułom Prawa ochrony środowiska. Sad ten podzielił w tym zakresie pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, który jako podstawę prawną stosowania norm Prawa ochrony środowiska do emisji hałasu przez strzelnicę wskazuje par. 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem "poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska". Zdaniem Sądu I instancji, wskazany w tym przepisie zakaz dotyczący przekraczania przez strzelnice dopuszczalnego poziomu hałasu odczytywać należy w ten sposób, że w przypadku jego przekroczenia (naruszenia) zastosowanie znajdą także odpowiednie instrumenty ochrony środowiska przewidziane w ustawie Prawo ochrony środowiska, w tym wydana może zostać również decyzja o której mowa w art. 115 a powołanej ustawy. Zawarte w analizowanym przepisie odesłanie, rozumiane w przedstawiony wyżej sposób, zapewnia zachowanie spójności regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie dotyczącym przekroczenia poziomu hałasu przez strzelnice. Inne rozumienie tego przepisu i zawartego w nim odesłania przeczyłoby racjonalności ustawodawcy, bowiem powodowałoby, że określony podmiot (strzelnica) jest całkowicie wyłączony spod kontroli w zakresie emitowanego hałasu, a w przypadku par. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. mielibyśmy do czynienia z pustą normą odsyłającą. [...] sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 115 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 roku w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic w zw. z art. 48 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że podstawą prawną stosowania odpowiednich norm powołanej wyżej ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym przepisów art. 115 a tej ustawy i norm sankcyjnych, w stosunku do emisji hałasu wytwarzanego przez strzelnicę, jest przepis § 3 ust. 2 Rozporządzenia, podczas gdy regulacje prawne dotyczące funkcjonowania strzelnic z uwagi na normy ochrony środowiska zawarte są w przepisach szczególnych wydanych na podstawie delegacji wynikającej z przepisu art. 48 ustawy o broni i amunicji, które to przepisy odwołują się z kolei wyłącznie do ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu, jakie mogą emitować strzelnice w trakcie ich użytkowania, a nie odsyłają do ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie dotyczącym stosowania jakichkolwiek procedur i sankcji dotyczących odpowiedzialności w wypadku przekroczenia wskazanych wyżej poziomów hałasu, w tym nie zezwalają na wydawanie decyzji, o jakich mowa jest w przepisie art. 115a Prawa ochrony środowiska. W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ponadto o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie spółka godząc się z kasacyjnym charakterem decyzji organu drugiej instancji, które to rozstrzygnięcie uznał za zgodne z prawem Sąd Wojewódzki, nie zgadza się z poglądem organu i Sądu, że do strzelnic rekreacyjno-sportowych mają zastosowanie przepisy art. 115a w zakresie dotyczącym możliwości wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu i określeniu wymagań mających na celu nieprzekraczanie dopuszczalnych poziomów hałasu poza strzelnicą. Dążąc do obalenia stanowiska sądu Spółka opiera się jedynie na odmiennej interpretacji przepisów art. 48 ustawy o broni i amunicji, art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 roku w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, należy wskazać, że w świecie współczesnym niepomiernie wzrasta znaczenie ochrony środowiska szczególnie ze względu na potrzebę zapewnienia społeczeństwu odpowiednich a więc zdrowych warunków życia i wypoczynku. Zagrożenie środowiska naturalnego także przed hałasem, a więc i zdrowia społeczeństwa osiągnęło wysoki stopień. Działania podjęte w ostatnich latach wiele już zmieniły w tej dziedzinie, jest to wynik konsekwentnego prowadzenia przez państwo polityki sprzyjającej ochronie środowiska. Bowiem stosownie do treści art. 5 konstytucji RP Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska w tym przeciwdziała zanieczyszczeniom (różnego rodzaju emisjom szkodliwym dla zdrowia ludzi także hałasu). Także przepisy artykułu 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nakładają na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki, która zapewni społeczeństwu bezpieczeństwo ekologiczne, a ochronę środowiska traktują jako obowiązek władz publicznych. Zasady ochrony środowiska określa ustawa prawo ochrony środowiska, której przepisy, także te dotyczące ochrony społeczeństwa przed hałasem, należy interpretować zgodnie wymogami wynikającymi z przywołanymi regulacjami zawartymi w art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Dotyczy to także przepisów zawartych w innych ustawach i rozporządzeniach. Takim przepisem jest też art. 48 ustawy o broni i amunicji który stanowi, że minister właściwy do spraw ochrony środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące budowy i użytkowania strzelnic. W oparciu o zawartą w nim delegację ustawową, Minister środowiska wydał rozporządzenie z którego § 3 ust. 2 wynika, że poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zasadniczo obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych. W praktyce może jednak występować przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu, określonych rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Dlatego w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska została przewidziana podstawa prawna do wydania przez organy ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie natężenia hałasu. Zgodnie bowiem z art. 115 a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że przepis ten nie ma zastosowania do strzelnic z uwagi na szczególne uregulowanie zawarte w art. 48 ustawy o broni i amunicji. Nie ulega wątpliwości, że wykładnia powyższych regulacji może budzić wątpliwości. Jednak z uwagi na wyżej wskazane regulacje konstytucyjne nie może się ona ograniczać jedynie do wykładni gramatycznej. Należy wziąć także pod uwagę wykładnię celowościową i racjonalność ustawodawcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres szczególnej regulacji zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji dotyczy jedynie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic a nie obejmuje odpowiedzialności i sankcji za przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Z treści art. 1 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że ustawa ta określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów z uwzględnianiem wymagań zrównoważonego rozwoju a w szczególności zasady ustalania warunków ochrony zasobów środowiska, warunków wprowadzania substancji lub energii do środowiska, kosztów korzystania ze środowiska, obowiązków organów administracji oraz odpowiedzialność i sankcje. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie ustawodawca posłużył się w art. 1 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zwrotem warunki ( który to zdaniem spółki jest tożsamy ze zwrotem wymagania) jedynie co do korzystania z zasobów środowiska. Natomiast regulacje odnoszące się do obowiązków organów administracji, odpowiedzialności i sankcji mieszczą się w zasadach ochrony środowiska. Te regulacje znajdą zastosowanie dopiero w sytuacji naruszenia wymogów w zakresie naruszenia środowiska. Tym samym należy uznać, że przepis art. 48 ustawy o broni i amunicji, jako przepis szczególny wyłącza stosowanie ustawy Prawo ochrony środowiska jedynie w zakresie wymogów ochrony środowiska ale nie co do obowiązków organów administracji polegających na podejmowaniu określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska działań w wypadku naruszenia tych wymogów, w tym przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. W konsekwencji w przypadku przekroczenia podczas użytkowania strzelnicy dopuszczalnych poziomów hałasu, mają zastosowanie przepisy art. 115a tej ustawy. Potwierdzeniem prawidłowości takiej wykładni jest treść ust. 2 art. 115a tej ustawy z którego wynika, że jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wydaje się. Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie uprawnienia organów administracji do wydania decyzji wskazanej w art. 115 a ust. 1 ustawy, to oprócz zawartych w ust. 2 wyłączeń wprost wskazałby także strzelnice. Wykładnia wskazanych przepisów zaprezentowana przez skarżącą kasacyjnie doprowadziłaby także do tego, że ochrona środowiska, w zakresie przestrzegania poziomów hałasu na strzelnicach byłaby iluzoryczna, bowiem jak to wskazał słusznie Sąd pierwszej instancji, wydany na podstawie delegacji zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji przepis § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, że poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie powinien przekraczać dopuszczalnych poziomów, byłby przepisem pustym, co z uwagi na przypisaną ustawodawcy racjonalność i przedstawione wyżej zasady wynikające z Konstytucji nie byłoby do przyjęcia. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.