II SA/Wr 626/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic P.-M. w W. oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska W. zdecydowała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic P.– M. w W.. W podstawie prawnej uchwały podano art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W § 2 uchwały postanowiono, że granice obszaru objętego planem miejscowym określają załączniki nr 1 i 2 do uchwały, w skali 1:10000. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta W. (§ 3). W § 4 przyjęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w W. oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w W.. W uzasadnieniu uchwały podano, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. i zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. teren objęty planem położony jest w jednostce urbanistycznej "[...]" – B.. Jednostka ta to obszar wielofunkcyjny, w ramach którego przeważa zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności i różnym wieku. Część terenu zagospodarowana jest funkcją przemysłową (nieczynna kopalnia J.) oraz zabudową o charakterze usługowo-składowym. Określając kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta "Studium..." zwraca uwagę na walory przyrodniczo-krajobrazowe tego obszaru wskazując istniejące tereny przemysłowe jako podlegające przekształceniom funkcjonalnym i strukturalnym. Możliwe jest rozszerzenie zabudowy usługowo-składowej. Teren proponowany do objęcia przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego obejmuje rejon obszarów oznaczonych w w/w "Studium...": 1) symbolem G 4.3., dla którego uwarunkowania rozwoju stanowi zieleń wysoka, ogrody działkowe oraz ekstensywne rolnictwo, a kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazują iż należy utrzymać obecne funkcje terenu oraz dokonać przekształceń strukturalnych i rehabilitacji istniejącego zainwestowania; 2) symbolem G 4.7., dla którego uwarunkowania rozwoju stanowią tereny zabudowy usługowej i usługowo-składowej, a kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazują na utrzymanie obecnej funkcji terenu; 3) symbolem G 4.8., dla którego uwarunkowania rozwoju stanowi teren stawów osadowych (poflotacyjnych), a kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazują na konieczność rekultywacji stawów i wprowadzenie zieleni wysokiej. Dodatkowo zmiana "Studium..." z roku 2008 wprowadza na obszarze G 4.7. możliwość lokalizacji pozostałych wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (WOH) o powierzchni sprzedaży poniżej 2000m2. Podkreślono, że proponowane przeznaczenie terenu objętego, planem jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.. W celu spełnienia dyspozycji art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonano analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic P.- M. w W., z której wynika, iż opracowanie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zasadne, m.in. ze względu na konieczność modyfikacji dotychczasowych zasad i warunków użytkowania omawianego obszaru pod kątem np. powiązań komunikacyjnych, ochrony wartości krajobrazowych i kulturowych czy też konfliktów przestrzennych. Niezbędne jest również określenie kierunków przekształceń i rekultywacji terenów pokopalnianych oraz ich docelowych funkcji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wskazaną uchwałę wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając uchwałę w całości. Zarzucono, że uchwała narusza 1) art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na okoliczność, iż brak było podstaw faktyczno-prawnych, aby rozpocząć procedurę zmierzającą do uchwalenia planu miejscowego zgodnego ze studium w sytuacji kiedy jest ono nieaktualne; 2) art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na okoliczność - wskutek wykonania wadliwej analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, w sytuacji kiedy studium było nieaktualne; 3) art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na okoliczność - jako, że brak jest możliwości aby sporządzić projekt planu miejscowego, zgodnie z zapisami studium, w sytuacji kiedy jest ono nieaktualne oraz art. 27 w zw. z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, bez uprzednio przeprowadzonej procedury skutkującej zmianą studium, tak aby było ono aktualne na chwilę podjęcia uchwały o przystąpieniu do porządzenia planu miejscowego. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na uzasadnienie skargi podano, że uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w W. uznała za nieaktualne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzone uchwałą [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. ze zmianami. Zdaniem skarżącego warunkiem niezbędnym do prowadzenia prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest istnienie aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie tego twierdzenia przywołano szereg cytatów z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Następnie podkreślono, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia, terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. W konsekwencji należy – w ocenie autora skargi – stwierdzić, że w sytuacji kiedy rada gminy podejmuje uchwałę o nieaktualności studium, to wówczas należy rozpocząć formalną procedurę, w ramach której dojdzie do zmiany studium. Dopiero wówczas powstanie prawna możliwość prowadzenia prac nad planem miejscowym, jako że warunkiem niezbędnym koniecznym jest, aby na etapie prac nad planem miejscowym, istniało aktualne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. Podsumowując pełnomocnik skarżącej wyraził pogląd, że skoro uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w W. uznała za nieaktualne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W., to do czasu uchwalenia nowego (aktualnego) studium, wszelkie prace związane z- procedurą - zmierzającą do uchwalenia planu miejscowego, są przedwczesne i niedopuszczalne. Nadto zwrócono uwagę, że dokonana analiza zgodności zaskarżonego aktu ze studium była rażąco błędna, jako że studium jako nieaktualne, nie mogło stanowić podstawy do podjęcia prac związanych z przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego. Nie było bowiem faktyczno-prawnych możliwości, aby stwierdzić, że przewidywane rozwiązania są zgodne ze studium, skoro zostało ono uznane za nieaktualne. Odpowiadając na skargę Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wskazano, że wbrew stanowisku skarżącego, powoływana przez niego uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r. nie oddziałuje na zaskarżoną uchwałę w sposób, który skutkowałby uznaniem, iż ta ostatnia została podjęta z uchybieniem przepisowi art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywoływana uchwała, która uznaje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego za nieaktualne pozostaje bez wpływu na przystąpienie do sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w skardze. Zdaniem organu skarżący traci z pola widzenia, iż uchwała z dn. [...]r. wraz z analizą, o której mowa w 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W." w całości, inaczej mówiąc na poziomie ogólnym, co nie zmienia tego, iż ów akt nadal pozostaje w obrocie prawnym , jako akt kierownictwa wewnętrznego adresowany do organów gminy (nie ma waloru aktu prawa miejscowego). Oznacza, to że uchwała z dn. [...]r. nie stanowiła przeszkody dla prowadzenia prac nad nowymi planami miejscowymi, o ile ich przewidywane nie będą naruszać ustaleń zawartych w "Studium.....". Zdaniem pełnomocnika organu o dopuszczalności takiego rozwiązania traktuje art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a pogląd powyższy odzwierciedlenie znajduje w linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Następnie wskazano, że przepis art. 33 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 27 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim studium zostało sporządzone. Nie jest więc usprawiedliwione twierdzenie skarżącego, iż miasto W. nie dysponuje obowiązującym studium. Eksponowane przez skarżącego pojęcie "nieaktualny" nie jest w rozumieniu ustawy jednoznaczne z nieważnością czy też uchyleniem studium. Zachowując procedurę planistyczną, w ramach analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zbadano obowiązujące zapisy "Studium...." pod kątem zgodności przewidywanych ustaleń planistycznych ze "Studium...". Tak przeprowadzona analiza wykazała, że przyszłe ustalenia będą zgodne z zapisami "Studium (....)", które ustalając kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazują na utrzymanie obecnej funkcji terenu oraz przekształcenia strukturalne i rehabilitację istniejącego zainwestowania. Dodatkowo zmiana Studium z 2008 r. wprowadza na obszarze G 4.7 możliwość lokalizacji stałych wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tyś. m.kw, natomiast analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta nie wskazuje na konieczność zmiany zapisów odnoszących się wprost do obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego. Oznacza to, że niezależnie od konieczności aktualizacji Studium dla omawianego terenu nie przewiduje się zmian jego ustaleń, o czym świadczą obie analizy. Tym samym – zdaniem organu – nie było przeszkód uniemożliwiających podjęcie uchwały o przystąpieniu sporządzania planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca spółka przed dokonaniem tej czynności wezwała – bezskutecznie – Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącej spółki do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. na przykład wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Uwzględnienie skargi dotyczącej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym, co oznacza, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda Nr 7-8/2005). Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą nr [...] z dnia [...] r., którą Rada Miejska W. zdecydowała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic P. – M. w W.. Zdaniem Sądu przedstawiona przez skarżącą argumentacja wskazywałaby jedynie na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie w istocie naruszenia praworządności, czyli interesu publicznego, który jednakże nie został uwzględniony w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd stwierdził, że z treści skargi nie wynika, aby zaskarżona uchwała naruszała jakikolwiek interes prawny strony skarżącej. Podnoszone w treści skargi zarzuty kwestionujące legalność zaskarżonej uchwały i zawarta tam argumentacja z przywołaniem orzecznictwa sądowego nie może odnieść zamierzonego skutku, albowiem inicjatywa skargowa w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego nie należy do skarżącego uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak już wskazano, skarga oparta na przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem to skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny (nie zaś faktyczny) lub uprawnienie. Wykazanie przez skarżącego, że ma interes prawny, który został naruszony w chwili wnoszenia skargi zaskarżonym aktem, otwiera dopiero Sądowi drogę do dokonania dalszej kontroli zaskarżonego aktu. Interes prawny winien wynikać z określonej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone taką uchwałą. Tymczasem w skardze nie wykazano, z jakich okoliczności wynikać miałby interes prawny skarżącej, ani też nie wskazano, na czym polega naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia. Nadto należy jeszcze dodać, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, której zadaniem jest jedynie uruchomienie procedury planistycznej związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmianą istniejącego planu. Konsekwencją zatem takiej uchwały jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej, w której skarżąca spółka będzie mogła wziąć udział i zgłaszać swoje uwagi i wnioski, do których właściwe organy będą zobligowane się odnieść. W ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała, że podjęcie zaskarżonej uchwały w chwili wnoszenia skargi (aktualnie) narusza jej interes prawny. Inaczej mówiąc, w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie można mówić, aby skarżąca w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została pozbawiona pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono jej ich realizację. Wobec tego, że skarżąca nie wykazała skutecznie w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę, przyjmując, że niewykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej w istocie nie otworzyło drogi do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.