II OSK 1616/11

Dnia 8 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 roku sygn. akt VII SA/Wa 2386/10 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przerobienie chodnika oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.S. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiającą wydania nakazu "przerobienia chodnika" w obrębie bramy wjazdowej do posesji przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy podał, że inwestor – Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie – prowadził roboty budowlane przy rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 0+147 gm. [...] do km 22+601 gm. Leszno, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 czerwca 2005 r. W trakcie realizacji inwestycji nastąpiło nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego, zatwierdzone przez projektanta a dot. m.in. zmiany spadku chodnika przy opisanej wyżej posesji. Pismem z dnia 27 października 2008 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy. Wobec braku sprzeciwu, droga została skutecznie zgłoszona do użytkowania. Pismem z dnia 25 września 2009 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w związku ze zmianą spadku chodnika na zjeździe do przedmiotowej posesji. Na skutek powyższego wniosku wydana została decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymana następne w mocy zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. Organ odwoławczy w swojej decyzji powołał art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo budowlane") i stwierdził, że zmiana spadku chodnika, jako nieistotne odstąpienie od projektu powoduje, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, prowadzenie postępowania w tym trybie, w sytuacji przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, stanowiłoby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, będącej konsekwencją zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Oznaczałoby bowiem ponowną ingerencję w materię, co do której organ powinien zająć stanowisko przed przyjęciem obiektu do użytkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o nakazanie przerobienia chodnika i zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wskazał, że rozważając wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego powinien ocenić zgodność wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego i w razie stwierdzenia takiej konieczności nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie Sądu I instancji, określenie "do stanu zgodnego z prawem" oznacza doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami szeroko rozumianego prawa administracyjnego, a zatem w odniesieniu do całości przepisów prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że jeśli we wniosku z dnia 25 września 2009 r. skarżący domagał się zbadania nieprawidłowości powstałych w wyniku rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], wskazując na zmianę kierunku spadku chodnika przy zjeździe do jego posesji, powodującą zalewanie i niszczenie jego budynku, a stan ten mają potwierdzać zdjęcia złożone do akt sprawy, to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było przeprowadzenie rzetelnego sprawdzenia zgłaszanych nieprawidłowości również w terenie, w odniesieniu do obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, w tym również rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z dnia 14 maja 1999 r.). Zgodnie bowiem z § 45 ust. 8 tego rozporządzenia pochylenie poprzeczne chodnika powinno wynosić od 1% do 3% w zależności od rodzaju nawierzchni i powinno umożliwiać sprawny spływ wody opadowej. Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji, powołując się na bliżej nieokreśloną kontrolę, doszedł do wniosku, że potwierdziła ona prawdziwość oświadczeń złożonych przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy o dokonaniu nieistotnych odstępstw w zakresie zmiany spadku przedmiotowego chodnika i stwierdził, że zmiany te nie naruszają przepisów cytowanego rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 22 października 2008 r. przed posesją skarżącego. Jednak, w ocenie Sądu I instancji, z jego treści nie wynika, że organ I instancji dokonał własnych ustaleń, w szczególności w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami określonymi w § 45 ust. 8 cyt. rozporządzenia. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że na rysunku sporządzonym podczas oględzin uwidoczniono załamanie chodnika w kierunku budynku skarżącego na odcinku ok. 100 cm. W ocenie Sądu I instancji, tak przeprowadzone postępowanie należało ocenić, jako istotne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu I instancji, chybione było również stanowisko organu odwoławczego, że prowadzenie postępowania nadzorczego, w sytuacji przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, oznaczałoby ponowną ingerencję organu w materię, co do której organ powinien zająć stanowisko przed przyjęciem obiektu do użytkowania. Przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która jak każda decyzja, dopóki nie zostanie podważona, korzysta z domniemania legalności i prawidłowości. Nie ma zatem podstaw prawnych żeby zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisywać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "skarżący kasacyjnie" bądź "organ"). Zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego może wszcząć i prowadzić postępowanie na podstawie tego przepisu po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący J.S. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest nawet możliwe przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nawet po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wynika to z tego, że przyjęcie zawiadomienia przez organ o przystąpieniu do użytkowania danego obiektu budowlanego nie jest oczywiście tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która jak każda decyzja, dopóki nie zostanie uchylona lub nie stwierdzono jej nieważności korzysta z domniemania jej prawidłowości. Ponadto brak jest także podstaw prawnych żeby zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przyznać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę. Po drugie, oznacza to, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy jest także prawidłowa, wbrew zarzutowi kasacyjnemu biorąc pod uwagę również dotychczasową linie orzecznictwa NSA (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1173/10, Lex nr 1081743). Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.