II OSK 1621/11

Dnia 8 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2011 roku sygn. akt II SA/Gl 62/11 w sprawie ze skargi Gminy Ż. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Katowicach z dnia [...] listopada 2010 roku nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 62/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Katowicach z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], w przedmiocie ochrony zwierząt. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W wyniku kontroli przeprowadzonej na terenie targowiska miejskiego w Ż. Powiatowy Lekarz Weterynarii, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nakazał Gminie Ż., jako podmiotowi prowadzącemu to targowisko, usunięcie siedmiu wymienionych w tej decyzji uchybień stwierdzonych w trakcie kontroli. Jednocześnie organ wskazał w tej decyzji terminy usunięcia poszczególnych uchybień, przy czym ostatni z tych terminów został oznaczony na dzień [...] września 2010 r. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano przepisy art. 1 ust. 1 lit. b, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.) – dalej zwaną: "ustawą o ochronie zdrowia zwierząt". W uzasadnieniu stwierdzono, że ustalony w trakcie kontroli stan targowiska jest niezgodny z przepisami wydanego na podstawie powołanej ustawy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie organizowania targów, wystaw, pokazów lub konkursów zwierząt (Dz. U. Nr 11, poz. 67), zwanego dalej rozporządzeniem. Z uwagi na nie wniesienie odwołania, powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 9 lipca 2010 r. Kolejne kontrole targowiska wykazały, że zostały wykonane nakazy zawarte w pkt 1, 4 i 7 decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., częściowo został wykonany nakaz określony w pkt 2 tej decyzji, natomiast w ogóle nie zostały wykonane nakazy określone w pkt 3, 5 i 6 decyzji. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii nakazał Gminie, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, wstrzymanie działalności nadzorowanej, polegającej na organizowaniu targów zwierząt na targowisku miejskim w Ż. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie usunęła uchybień wymienionych w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. polegających na utwardzeniu w pełni terenu targowiska, uszczelnieniu ogrodzenia i naprawieniu bramy tak, aby się zamykały, zainstalowaniu oświetlenia w miejscu badania zwierząt gospodarskich oraz zapewnieniu możliwości izolacji zwierząt agresywnych lub wykazujących objawy chorobowe. W ocenie organu uchybienia te mogą powodować zagrożenie dla zdrowia zwierząt, a tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina wniosła o jej uchylenie. Zakwestionowała wystąpienie przesłanek z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. W jej ocenie wstrzymanie działalności następuje dopiero po wystąpieniu zagrożenia epizootycznego lub epidemicznego. Takie zagrożenia nie występują i nie występowały przez cały okres administrowania targowiskiem przez skarżącą (20 lat). Rozpoznając odwołanie Śląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Katowicach, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca, jako podmiot prowadzący działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, jest zobowiązana do spełnienia wymagań weterynaryjnych określonych dla danego rodzaju działalności, w szczególności wymagań określonych w art. 4 ust. 2 ustawy oraz w przepisach rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego zaistniały przesłanki określone w art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten wskazuje bowiem na stan zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, a pojęcie: "zagrożenie" należy definiować jako prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, które może mieć miejsce przy stwierdzonych uchybieniach. Natomiast nie wspomina o zagrożeniu epizootycznym lub epidemiologicznym. Takie zagrożenie jest wymienione w art. 8 ust. 2 ustawy i stanowi odrębną podstawę do wstrzymania działalności, która w niniejszej sprawie nie została zastosowana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca zasadniczo powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zwróciła dodatkowo uwagę, że część terenu targowiska została utwardzona, zaś utwardzenie całego terenu (ok. 5 ha) nie jest możliwe z powodów technicznych i finansowych. Podniosła także, że dla działalności targowej prowadzonej od pięciu wieków i związanych z tą działalnością przyzwyczajeniami mieszkańców, wydany nakaz jest nieadekwatny do zagrożenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku stwierdzającego nieważność Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n, p lub w art. 4 ust. 3, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję: 1) nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie lub 2) nakazującą wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień, lub 3) zakazującą umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności albo zakazującą produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności. Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji kontrola wykazała, że prowadzona przez skarżącą działalność naruszała wymagania weterynaryjne określone w przepisach rozporządzenia. Taki stan rzeczy, zdaniem Sądu, upoważniał i zobowiązywał ten organ do wydania jednej z decyzji określonej w cytowanym przepisie. W rezultacie stwierdzenie wystąpienia przesłanek z art. 8 ust. 1 ustawy doprowadziło do wydania przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie, a więc decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tym samym organ zrealizował swoje uprawnienie i obowiązek wydania w określonym stanie faktycznym jednej z decyzji wymienionej w tym przepisie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że alternatywa rozłączna użyta w omawianym przepisie nie pozwala na wydanie więcej niż jednej decyzji wymienionej w art. 8 ust. 1 ustawy. W szczególności przepis ten nie przewiduje możliwości wydania kolejnej z wymienionych w nim decyzji w sytuacji, kiedy wcześniej wydana decyzja nie została w całości lub w części wykonana przez jej adresata. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ustawa o ochronie zdrowia zwierząt przewiduje skutki niewykonania decyzji wydanej w powyższym trybie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosuje się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 – 3, wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru, o którym mowa w art. 11. Analiza powołanych przepisów musi, zdaniem Sądu, prowadzić do wniosku, że naruszenie wymagań weterynaryjnych dla określonej działalności nadzorowanej skutkuje w pierwszej kolejności wydaniem jednej z decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, a w razie niewykonania nakazu lub zakazu określonego w tej decyzji – wydaniem decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 1 omawianej ustawy. Za takim tokiem rozumowania przemawia również cel ustawy, jakim jest niewątpliwie nie tylko ochrona zdrowia zwierząt, lecz także ochrona zdrowia publicznego. W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. stała się decyzją ostateczną i prawomocną i nadal pozostaje w obiegu prawnym. Wydanie zatem kolejnej decyzji w tej samej sprawie i z powodu istnienia tych samych przesłanek stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nakazał, by w celu stwierdzenia aktualności dotychczasowych ustaleń faktycznych, organ dokonał ponownej kontroli targowiska pod kątem wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. i w zależności od jej wyników uznał, że decyzja ta została wykonana lub wydał decyzję na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. W przypadku, gdyby doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy, to rozstrzygnięcie zawarte w niniejszym wyroku należałoby uznać za rozstrzygnięcie na niekorzyść strony skarżącej. Zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a. sąd nie może bowiem wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ponieważ w niniejszej sprawie doszło do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są dotknięte wadą nieważności, to Sąd nie był związany w stosunku do skarżącej Gminy zakazem reformationis in peius i musiał orzec w granicach określonych w art. 134 § 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzki Inspektor Weterynarii w Katowicach zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 punkt 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342), dalej zwanej "ustawą" poprzez uznanie za sprzeczne z regulacją zawartą w tych przepisach, wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie i z powodu istnienia tych samych przesłanek na podstawie art. 8 ustawy zamiast wydania decyzji w trybie art. 9 ust. 1 ustawy. 2) przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie ma miejsce rażące naruszenie prawa, gdyż rażące naruszenie prawa ma miejsce jedynie w sytuacji, w której doszło do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a nie w wypadku ewentualnego błędu w wykładni, co uzasadniałoby zastosowanie art. 151 ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji doszedł do błędnego wniosku, że w art. 8 ust. 1 punkt 1 do 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt ustawodawca zastosował alternatywę rozłączną. Użyty w tym przepisie spójnik "lub" zwykle jest wiązany z alternatywa nierozłączną. Użycie tego spójnika oznacza możliwość wykonania obu czynności albo też jednej z nich. Inaczej jak przy alternatywie rozłącznej, kiedy znajduje zastosowanie łącznik "albo". Użycie alternatywy nierozłącznej poprzez spójnik "lub" powoduje znaczną elastyczność rozwiązań ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Z jednej strony zwiększa to uprawnienia organu inspekcji weterynaryjnej, który może stopniować restrykcje w stosunku do podmiotu, który notorycznie jak w niniejszym przypadku, nie wykonuje ustalonych decyzją nakazów. Użyta alternatywa oznacza, że organ inspekcji może, wg swojego uznania opartego o wyniki kontroli i o ocenę stopnia zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt wydać decyzję zmierzającą do usunięcia stwierdzonych uchybień, lub decyzję wstrzymująca działalność podmiotu lub wydać jedną a następnie drugą, jeśli wyniki kontroli przeprowadzonej w między czasie choćby w części potwierdzają nie wykonanie wcześniej wydanych zaleceń. Przyjmując stanowisko Sądu organ inspekcji powinien, wobec niewykonania nakazów wynikających z decyzji wydanej w dniu [...] czerwca 2006 r. natychmiast zakazać działalności podmiotowi i wykreślić go z rejestru. Zdaniem skarżącego jest to sankcja bardzo dotkliwa, ponieważ podmiot w takiej sytuacji musi przejść całą procedurę rejestracyjną od nowa. Tymczasem wstrzymanie działalności do czasu pełnego wykonania wydanych nakazów jest mniej dolegliwe a gwarantuje osiągnięcie zamierzonego ustawą celu. W konsekwencji, zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Jeśli nawet przyjąć stanowisko Sądu, że wydanie decyzji z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt było naruszeniem przepisów tej ustawy w kontekście art. 9 ust. 1, to zdaniem skarżącego nie stanowiło to rażącego naruszenia tych przepisów będącego kwalifikowaną formą naruszenia prawa, skutkujące nieważnością decyzji organu I i II instancji w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Za rażące naruszenie przepisów prawa uznać należy oczywistą sprzeczność wydanej decyzji z przepisem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego błędna interpretacja, w kontekście stanu faktycznego sprawy, w ocenie kasatora, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowej oceny zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji doszedł do błędnego wniosku, że w art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342), ustawodawca zastosował alternatywę rozłączną. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu oraz przyjętej, na jego poparcie, argumentacji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, m. in. organizowania targów, wystaw, pokazów lub konkursów zwierząt, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, to wtedy, w zależności, od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję: 1) nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie lub 2) nakazującą wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień, lub 3) zakazującą umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności albo zakazującą produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności. Zwrot "w zależności" wskazuje, że ustawodawca pozostawił organowi, czyli powiatowemu lekarzowi weterynarii, swobodę rozstrzygnięcia (luz decyzyjny) w zakresie dokonania oceny stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt i w zależności od jej rezultatu, wydania jednej z trzech decyzji. Użyta w dyspozycji art. 8 ust. 1 pkt 1-3 alternatywa rozłączna oznacza, że organ inspekcji weterynaryjnej może, wg swojego uznania opartego o wyniki kontroli i o ocenę stopnia zagrożenia, wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień, lub decyzję zakazującą umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności albo zakazującą produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności. Takie ujęcie normatywne niewątpliwie zapewnia organowi dostateczny stopień operatywności korzystania z jednego ze środków prawnych wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. W ustalonych okolicznościach faktycznych, organ ma swobodę wyboru konsekwencji prawnych zastosowania norm art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Ten luz decyzyjny sprowadza się w istocie do swobodnej oceny stanu faktycznego i dokonania w konsekwencji adekwatnej subsumcji jednej spośród alternatywnych norm nakazujących, bądź zakazujących. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że alternatywa rozłączna użyta w omawianym przepisie nie pozwala na wydanie więcej niż jednej decyzji wymienionej w art. 8 ust. 1 ustawy. W szczególności przepis ten nie przewiduje możliwości wydania kolejnej decyzji w sytuacji, kiedy wcześniej wydana decyzja nie została w całości lub w części wykonana przez jej adresata. Sąd prawidłowo zwrócił uwagę, że ustawa o ochronie zdrowia zwierząt zawiera precyzyjne regulacje przewidujące sankcje w przypadku niezastosowania się do nakazów lub zakazów określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1-3. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosuje się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 – 3, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru, o którym mowa w art. 11 ustawy. Cel ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, jakim jest ochrona zdrowia zwierząt, ale także ochrona zdrowia publicznego, w pełni usprawiedliwia tak restrykcyjny charakter omawianych przepisów. Naruszenie wymagań weterynaryjnych dla określonej działalności nadzorowanej skutkuje w pierwszej kolejności wydaniem jednej z decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, a w razie niewykonania nakazu lub zakazu określonego w tej decyzji – wydaniem decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy. W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, w ślad za Sądem pierwszej instancji, że skoro ostateczna decyzja organu pierwszej instancji z dnia 22 czerwca 2010 r., wydana na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, nadal pozostaje w obiegu prawnym, to wydanie kolejnej decyzji, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji zarówno dotkniętych wadami materialnoprawnymi, jak i procesowymi. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi jedna z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jednoznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasad praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji rażąco naruszają prawo, albowiem ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, w oparciu o tę samą podstawę materialnoprawną tj. art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym trybie. Brak formalnego uchylenia wcześniejszej decyzji ostatecznej powoduje nieważność późniejszej decyzji w tej samej sprawie skierowanej do tego samego podmiotu. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.