I SA/Wa 2547/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie M., obręb [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność T. N. oraz ustalającą odszkodowanie za tą nieruchomość w wysokości [...] zł. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej na realizację celu publicznego jakim jest inwestycja polegająca na budowie drogi krajowej nr [...] klasy GP - na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w K. do granicy miasta oraz klasy S - na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową nr [...] w m. C., gm. G. oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu. Na skutek odwołania T. N., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu podał, że postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm. powoływana dalej jako "specustawa"). Dnia 7 lutego 2007 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem stron, natomiast odszkodowanie za nieruchomość ustalono zgodnie z art. 18 specustawy, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 20 grudnia 2006 r. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. N. na decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., natomiast wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 800/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Pismem z dnia 7 stycznia 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 lutego 2010 r., T. N. wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. podnosząc, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono odszkodowanie, nie uwzględniał zmienionego przeznaczenia działki nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uprzednio działka ta przeznaczona była pod uprawy rolne, natomiast w wyniku podjętej uchwały, jej przeznaczenie określono jako obszar zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z możliwością wprowadzenia nieuciążliwych usług. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury wznowił przedmiotowe postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Tym samym wszelkie zmiany w stanie prawnym i faktycznym nieruchomości, mające miejsce po dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. W warunkach niniejszej sprawy stan nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] został prawidłowo ustalony na dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji o lokalizacji drogi, tj. na dzień [...] października 2005 r., zaś uchwała Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zmieniająca przeznaczenie przedmiotowej działki, nie mogła zostać uwzględniona zarówno przez organ orzekający, jak i przez biegłą w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym. Tym samym organ uznał, że powołana uchwała Rady Gminy M. nie stanowi nowej okoliczności w sprawie. Na skutek wniosku T. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała zmieniająca przeznaczenie nieruchomości, ale uchwalona po dniu wydania przez Wojewodę decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, nie stanowi nowej okoliczności w sprawie. Odnosząc się do nowych okoliczności wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podał, że organ nie jest władny ocenić, czy transakcje przedstawione przez skarżącego były zawierane w stosunku do nieruchomości podobnych do działki wycenianej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r. oddalił skargę kasacyjną T. N. od wyroku Sądu I instancji z dnia 8 lutego 2008 r., stwierdzając, że organ administracji publicznej nie jest władny wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje odpowiednimi wiadomościami specjalistycznymi. W odniesieniu do przedstawionego przez skarżącego nowego operatu szacunkowego z dnia 9 lipca 2010 r. organ wskazał, że nie mógł on stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, ponieważ rzeczoznawca w operacie tym ustalił przeznaczenie nieruchomości jako obszar zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z możliwością wprowadzenia nieuciążliwych usług, podczas gdy w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, nieruchomość miała przeznaczenie rolne. Ponadto postępowanie w sprawie zostało już prawomocnie zakończone, a nowy operat szacunkowy, w świetle art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie stanowi nowej okoliczności istniejącej w dniu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania i nieznanej organowi wydającemu decyzję. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. N. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że dokonana przez rzeczoznawcę M. J. wycena opiewa na kwotę znacznie przewyższającą wartość nieruchomości oszacowaną przez rzeczoznawcę dokonującego wyceny na zlecenie organu. Ponadto zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ceny nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Biorąc zatem pod uwagę dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, uznać należy, że odszkodowanie powinno być ustalone na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. Skoro zatem pojawiła się w sprawie istotna zmiana okoliczności polegająca na zmianie przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości wprowadzona uchwałą z dnia [...] października 2006 r., to na dzień wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., operat A. S. był już nieaktualny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Na wstępie podnieść należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną w przepisach prawa procesowego. W kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto rozwiązanie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania. Oznacza to niedopuszczalność wznowienia postępowania na innej podstawie niż określona w art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 kpa. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej w związku z czym w orzecznictwie podkreśla się, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania. Skarżący podniósł, że podstawą wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Tak sformułowany przepis oznacza, że chodzi o pojawienie się tylko takich dowodów, które są dla sprawy istotne, które są nowe, istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Ponadto w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawy wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością faktyczną istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Ponadto istotne okoliczności i dowody muszą być równoczesne, co oznacza, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub odkryte przez organ po wydaniu decyzji. Analiza zebranych w sprawie dowodów wskazuje, że prawidłowo organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], gdyż nie zaistniały przesłanki opisane w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję ustalającą odszkodowanie. Z całą pewnością takiej okoliczności, czy dowodu nie może stanowić w sprawie uchwała Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zmieniająca przeznaczenie działki nr [...] z rolnej na obszar zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z możliwością wprowadzenia nieuciążliwych usług. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wydał w dniu [...] października 2005 r. Mając zatem na względzie treść powołanego przepisu art. 18 specustawy uznać należy, że prawidłowo na tą właśnie datę rzeczoznawca majątkowy A. S. określiła stan przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym uchwała, która zmieniła przeznaczenie działki, a która wydana została w dniu [...] października 2006 r. nie mogła być wzięta pod uwagę przy określeniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż zarówno rzeczoznawca majątkowy, jak również organy wywłaszczeniowo-odszkodowawcze mogły brać pod uwagę jedynie stan działki nr [...] na datę [...] października 2005 r. Tym samym uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] października 2006 r. nie ma znaczenia dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż wysokość odszkodowania ustalona została w kwestionowanej decyzji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 specustawy, a Minister Budownictwa wydając decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nie mógł opierać swojego rozstrzygnięcia na uchwale zmieniającej przeznaczenie nieruchomości wydanej po dniu [...] października 2005 r. Fakt kwestionowania przez skarżącego wysokości ustalonego odszkodowania nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania. Również nowego dowodu w sprawie nie może stanowić przedstawiony przez skarżącego operat szacunkowy M. J. z dnia 9 lipca 2010 r., ponieważ w operacie tym ustalono przeznaczenie nieruchomości jako obszar zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z możliwością wprowadzenia nieuciążliwych usług, podczas gdy w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, jak już wskazano wyżej, nieruchomość miała przeznaczenie rolne. Ponadto nowy dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Na marginesie należy dodać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/07 oddalił skargę T. N. na decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., natomiast wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 800/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Uznać zatem należy, że zarówno decyzja ustalająca wysokość odszkodowania przyznanego skarżącemu za wywłaszczoną nieruchomość, jak również operat szacunkowy A. S. z dnia 20 grudnia 2006 r., na podstawie którego określono to odszkodowanie, podlegały już ocenie sądów administracyjnych, które uznały je za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.