I OSK 1878/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. N. i Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 237/11 w sprawie ze skargi Z. N. i T. N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Z. i T. małżonków N. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 1878/11 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. N. i T. N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta Kielce orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 132.094 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1810 ha, położonej w Kielcach przy ulicy W., która stała się własnością Miasta Kielce na prawach powiatu na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy W., przyznaniu odszkodowania dotychczasowym właścicielom - Z. N. w 1/2 części oraz T. N. w 1/2 części i zobowiązaniu Prezydenta Miasta Kielce do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił decyzję organu I instancji w części i orzekł o przyznaniu odszkodowania Z. i T. małż. N. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, stwierdzając jednocześnie, że odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Kielce zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. Rozbudowa ulic usprawniających powiązania komunikacyjne miasta Kielce "Rozbudowa ul. W. (na odcinku od drogi krajowej m 74 do ul. Prostej)". Decyzją tą został zatwierdzony podział działki nr [...] o pow. 0,6702 ha, na działki: nr [...]/1 o pow. 0,1810 ha i nr [...]/2 o pow. 0,4892 ha, przy czym działka nr [...]/1 stała się z mocy prawa własnością miasta Kielce na prawach. W związku z treścią art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) Prezydent Miasta Kielce zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie działki nr [...]/1. W dniu 14 września 2010 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 132.094 zł. Wysokość odszkodowania ustalona została według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Organ II instancji stwierdził, że wartość gruntu została określona prawidłowo podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjął z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości 11 nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określił w drodze korekty średniej ceny ze zbioru nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że skarżący są ujawnieni w księdze wieczystej jako współwłaściciele na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, zatem w taki sposób powinni być wymienieni jako beneficjenci przyznanego odszkodowania. Z kolei punkt III decyzji organu I instancji był niezgodny z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. N. i Z. N. podnieśli zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie stanowi wiarygodny dowód, a okoliczności w nim wskazane pozwalają przyjąć, że ustalone odszkodowanie jest poprawne oraz § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 175 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że dobór 11 transakcji podobnych oraz cech mających wpływ na wartość szacowanej nieruchomości, pozwala na rynkowe ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości, a subiektywne przekonanie skarżącego, że wycena została zaniżona, nie może świadczyć o zaniżeniu wartości nieruchomości. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, wartość przedmiotowego gruntu została określona podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca przyjął z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości 11 nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość szacowanej nieruchomości biegły określił korygując średnie ceny ze zbioru nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Uzasadnienie dla zastosowania opisanej metody, a także szczegółowy sposób jej stosowania wynika z § 4 ust. 2 - 5 rozporządzenia. Odnośnie do zarzutu niecałościowej analizy rynku i przyjęcia do porównań transakcji dotyczących działek z jednego obrębu i tylko z rejonu ulicy Ściegiennego, Sąd I instancji podkreślił, że § 4 ust. 4 rozporządzenia wprost wymaga, aby przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmować nieruchomości z rynku właściwego ze względu na położenie szacowanej nieruchomości. Zatem rzeczoznawca nie mógł uwzględnić przy swej analizie nieruchomości z całych Kielc, ale miał obowiązek przyjąć do porównań nieruchomości położone tak blisko względem szacowanej nieruchomości, jak to było możliwe. Prawidłowa jest także ilość transakcji przyjęta do analizy, skoro zachowano w ten sposób minimalną dopuszczalną ich ilość przewidzianą w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Sąd I instancji uznał też, że wielkość nieruchomości, a także jej kształt jako cecha rynkowa nie mają istotnego znaczenia przy nabywaniu nieruchomości przeznaczonych pod drogi, co wynika ze specyfiki inwestycji, pod które takie nieruchomości są nabywane. Ponadto, skoro przeznaczenie gruntów wycenianych i porównawczych nie ma znaczenia dla wyceny gruntów zajętych bądź przeznaczonych pod drogi, to również przeznaczenie gruntów przyległych do gruntów będących przedmiotem wyceny oraz gruntów przyległych do nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, nie ma znaczenia dla określenia wartości nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi. Ustosunkowując się do zarzutu pominięcia przez rzeczoznawcę i organy wynikającej z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczności uwzględnienia przy szacowaniu zmiany poziomu cen spowodowanej upływem czasu, Sąd zauważył, że spośród 11 transakcji przyjętych do analizy w operacie szacunkowym sporządzonym we wrześniu 2010 r., sześć zostało zawartych w IV kwartale 2008 r., cztery w I kwartale 2009 r., a jedna w marcu 2010 r. Analiza cen 1 m2 działki uzyskanych w tych transakcjach wskazuje, że na przestrzeni 2 lat ulegały one nieznacznym wahaniom (od 63,83 zł do 74 zł za 1 m2), przy czym skrajne ceny wystąpiły w jednym - 2009 r. - w transakcjach zawartych w odstępie półtora miesiąca. Natomiast większość cen zanotowanych w transakcjach z 2008 r. była wyższa od ceny uzyskanej przy ostatniej zanotowanej sprzedaży. Wskazuje to na brak wzrostu poziomu cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, który wymagałby uwzględnienia przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżących potrzeby zewnętrznej weryfikacji operatu, Sąd stwierdził, że mogłoby to nastąpić w sytuacji powstania po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Wniosek strony o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację rzeczoznawców w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wiążący dla organu. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. N. i T. N., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 i 2 kpa poprzez niedokonanie rzetelnej oceny operatu szacunkowego, w szczególności w obszarze skutków materialnoprawnych dla ustalenia realnej wartości wywłaszczanej nieruchomości istotnych z punktu widzenia skarżącego; 2) prawa materialnego, tj. art 175 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy zawiera wystarczającą analizę rynku nieruchomości drogowych, że dobór transakcji (tylko z rejonu ulicy Ściegiennego) spełnia cechy podobieństwa (pomimo, że przyjęte transakcje porównawcze dotyczyły skrawków nieruchomości drogowych) oraz że przyjęte cechy nieruchomości mają wpływ na jej wartość, podczas, gdy operat nie zawiera właściwej analizy rynku dla potrzeb przedmiotowej wyceny, przyjęte cechy są niepełne i występują błędy stopniowania cech, co wszystko zdaniem Sądu pozostawić należy kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, nie zaś organowi, który nie posiada wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, a zdaniem skarżącego kompetencje do oceny operatu szacunkowego w zakresie prawidłowości ustalenia odszkodowania posiada organ, a nie rzeczoznawcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że nie można się zgodzić z tezą, że wielkość nieruchomości i jej kształt nie mają istotnego znaczenia przy nabywaniu nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Specyfika inwestycji nie powinna mieć w ogóle znaczenia. Zarówno wywłaszczona nieruchomość, jak i działki do niej przyległe, posiadały infrastrukturę w postaci instalacji wodnej i energetycznej. Natomiast przyjęte transakcje porównawcze dotyczyły tzw. skrawków, gruntów o niewielkich powierzchniach i nieregularnych kształtach, bez jakiejkolwiek infrastruktury, a ich właścicielom nie zależało na kwestionowaniu wycen, tak jak skarżącym. Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się, że to na nich ciążył obowiązek przedstawienia dowodów na występowanie na rynku lokalnym innych transakcji podobnych do wycenianej nieruchomości. Takie przerzucanie ciężaru jest niedopuszczalne, to bowiem rzeczoznawca dysponuje dostępem do bazy wszystkich transakcji obrotu nieruchomościami. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy nie dostrzegły w operacie uchybień ani też nie uznały za stosowne, aby zwrócić się o jego weryfikację do organizacji rzeczoznawców. Tymczasem argumenty skarżących zmierzały do wykazania zaniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości. To organ administracyjny dokonuje oceny zebranych dowodów, a takim dowodem jest opinia z operatu. Niedopuszczenie dowodu z opinii konkurencyjnej innego rzeczoznawcy, o co wnosiła w toku postępowania strona, jest wyrazem naruszenia praw majątkowych. Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz.270), dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi w przypadkach enumeratywnie wskazanych w treści art.183 § 2 p.p.s.a., między innymi w sytuacji, gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. ugruntowany jest pogląd, iż pozbawienie strony możliwości obrony swych praw nie należy łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. Strona jest bowiem pozbawiona możliwości obrony swych praw także wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych nie mogła brać udziału w istotnej części postępowania i nie było możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1124/07, opubl. w Lex pod nr 438951, z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 153/07, opubl. w Lex pod nr 394301, z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1981/08 opubl. W Lex pod nr 596136). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi nieważność postępowania z przyczyny, o której mowa w art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw, co nastąpiło na skutek doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach z naruszeniem art. 91 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 91 § 2 p.p.s.a. zawiadomienie o posiedzeniach jawnych powinno być doręczone stronie co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem, zaś jedynie w pilnych przypadkach termin ten skrócony może być do trzech dni. Tymczasem z akt sądowych wynika, że w rozpoznawanej sprawie żaden z wymienionych terminów w stosunku do stron skarżącej nie został zachowany. Z akt sprawy wynika, że zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy przed Sądem I instancji na dzień 11 maja 2011 r. wydane zostało w dniu 2 maja 2011 r. Zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone Wojewodzie Świętokrzyskiemu w dniu 5 maja 2011 r., zaś pełnomocnikowi skarżących – radcy pr. J. W. w dniu 10 maja 2011 r. Nie ulega wątpliwości, że w stosunku do obydwu stron nie zachowano terminu, o którym mowa w art. 91 § 2 p.p.s.a. W stosunku do strony skarżącej naruszenie to było jednak szczególnie jaskrawe. Nie można tracić z pola widzenia, że ratio legis art. 91 § 2 p.p.s.a. wypływa z potrzeby zagwarantowania stronie możliwości przygotowania się do udziału w rozprawie pod kątem merytorycznym. Nie bez znaczenie jest również konieczność zapewnienia stronie czasu do podjęcia działań o charakterze organizacyjnym w związku z uzyskaniem informacji o terminie wyznaczonej rozprawy, niezależnie od tego, czy strona działa osobiście czy też jest reprezentowana przez pełnomocnika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyraźne uchybienie art. 91 § 2 p.p.s.a. należało potraktować jako naruszenie przepisów mające znamiona pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw. Reasumując należy stwierdzić, iż w konkretnie rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sposób wadliwy uznał, iż zawiadomienie o terminie rozprawy dla strony skarżącej zostało doręczone w sposób prawidłowy, w wyniku czego naruszone zostało jej prawo do udziału w rozprawie i obrony swoich praw w postępowaniu przed sądem. Okoliczność ta stanowi zaś przesłankę wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., która nakazuje stwierdzenie, iż zaszła nieważność postępowania. Wskazana przyczyna nieważności postępowania sądowego nie pozwala przy tym na merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.