II OSK 1046/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2124/12 w sprawie ze skargi A. J. i J. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. i J. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Łodzi, w toku prowadzonego z wniosku skarżących postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewidencyjnym [...], wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi o uzgodnienie decyzji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., organ uzgadniający, powołując art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił uzgodnienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że teren inwestycji położony jest na obszarze Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "Źródła Neru", ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. nr XCI/1603/10 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 245, poz. 1979). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 tej uchwały na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ uznał, że planowana zabudowa spowoduje jego naruszenie i z tych względów odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. We wniesionym zażaleniu skarżący zarzucili, że organ nie miał podstaw do przyjęcia, że realizacja inwestycji naruszy zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Podnieśli, że wśród dopuszczalnych na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego zakazów przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody nie wymieniono zakazu budowy obiektów budowlanych. Wskazali też, że w odniesieniu do części działek ewidencyjnych nr [...], również położonych na terenie zespołu "Źródła Neru", ten sam organ uzgodnił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku inwentarsko – składowego na terenie gospodarstwa rolnego. Utrzymując w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, postanowienie organu I instancji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu swojego postanowienia także uznał, że planowana inwestycja będzie naruszała zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały z dnia 7 lipca 2010 r. Wyjaśnił, że teren działki zgodnie z informacją z ewidencji gruntów stanowi użytki rolne (R-VI) i w tej sytuacji jej zabudowa będzie skutkować zmianą sposobu użytkowania ziemi. Zwrócił uwagę, że przedmiotem wniosku nie jest zabudowa zagrodowa nie powodująca zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu ustawy z 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W skardze na postanowienie organu odwoławczego skarżący, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 124 § 2 i 126 kpa oraz art. 45 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnieśli, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszelkie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości muszą wynikać z przepisów prawa, stąd ich "rozszerzająca" i "twórcza" interpretacja, jakiej dopuściły się organy w sprawie nie jest dopuszczalna. Zwrócili uwagę, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera katalog dopuszczalnych zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i wśród nich nie ma zakazu zabudowy. Wywodzili, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy wprawdzie jest jedną z form ochrony przyrody, ale nie taką z którą ustawodawca "wiąże" najostrzejsze zakazy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że nawet w parkach narodowych i rezerwatach przyrody, objętych dużo dalej idącymi ograniczeniami, nie istnieje bezwzględny zakaz zabudowy, a zatem gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego takiego zakazu, to wymieniłby go wprost w ustawie. Zarzucili, ze organy nie uzasadniły prawidłowo twierdzenia, iż realizacja ich inwestycji spowoduje zmianę sposobu użytkowania gruntu. W ich ocenie, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się do czysto teoretycznego przedstawienia interpretacji pojęcia "zmiany sposobu użytkowania ziemi". Zgodnie z tą interpretację każda robota budowlana powoduje taką zmianę. Skoro tak, to organ w każdym przypadku, bez względu na okoliczności danej sprawy, powinien uznać sprzeczność inwestycji budowlanej z przepisami z zakresu ochrony przyrody. Przyjęcie zaś takiej interpretacji powodowałoby, że na terenie całego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego obowiązywałby zakaz zabudowy tj. zakaz nieprzewidziany przez ustawodawcę dla tej formy ochrony przyrody. Skarżący wyjaśnili, że na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Źródła Neru" istnieją już budynki mieszkalne, w tym wybudowane także po dacie jego ustanowienia wobec których organ nie stwierdził ich sprzeczności z uchwałą. Argumentowali, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest jednym z elementów istniejącego na terenie zespołu krajobrazu, zaś procesy inwestycyjne w wielu przypadkach są w toku; dotyczy to zarówno terenów zlokalizowanych przy obrzeżach zespołu, jak i w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Ner. Działka skarżących nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie koryta rzeki Ner, czy też jej źródeł, a od rzeki dzieli ją dystans około 300 m. Zarzucili, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ przeprowadził szczegółową analizę planowanej inwestycji pod kątem jej rozwiązań techniczno-budowlanych czy obszaru zabudowy, wpływu tych rozwiązań na zmianę formy lub rodzaju użytkowania powodującą okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby - ograniczył się bowiem do wykładni pojęcia "zmiana sposobu użytkowania gruntów" w oparciu o orzecznictwo administracyjne oraz własne przemyślenia. Skarżący zwrócili też uwagę, że organ nie miał podstaw do powoływania się na ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z jej art. 5b, przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Wskazali, że teren ich działki jest typowym nieużytkiem, nie zostały na nim zlokalizowane ekosystemy leśne, łąkowe, murawowe, wodno-błotne itp. Nieruchomość pierwotnie była wykorzystywana jako teren typowo rolniczy, a obecnie od wielu lat stanowi nieużytek. Wobec tego, że teren nieruchomości nie odznacza się wymagającą ochrony różnorodnością biotyczną, należało, zdaniem skarżących uznać, że realizacja planowanej inwestycji nie wpłynie na zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ prawidłowo przyjął, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zakazem przewidzianym w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. ustanawiającej zespół przyrodniczo – krajobrazowy "Źródła Neru". Dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie stanowiącym użytek rolny spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową. Podkreślił, że jakkolwiek sama wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności, to prawo to, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako "ius infinitum" i może podlegać ograniczeniom. Podstawą tych ograniczeń mogą być waśnie zakazy określone w uchwale rady gminy podjętej na postawie art. 44 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji wyjaśnił, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia, iż teren na którym skarżący planują budowę jest gruntem ornym nieużytkowanym rolniczo. Dla obowiązywania zakazu nie ma też znaczenia, że działka skarżących nie jest położona w sąsiedztwie rzeki Ner, albowiem objęcie jej granicami zespołu przyrodniczo – krajobrazowego stanowiło kompetencję Rady Miejskiej w Łodzi. Sąd I instancji ocenił, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego nie został ustanowiony zakaz zabudowy. W rozpoznawanej sprawie jest on jednak skutkiem innego – dopuszczalnego w świetle ustawy o ochronie przyrody – zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Wskazał, że podnoszone kwestie aktualnego zagospodarowania okolic działki nr [...] oraz braku wartości przyrodniczych danego terenu dotyczą problematyki zasadności objęcia go zakazem wskazanym w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały. Jeżeli w istocie zakaz ten, z uwagi na aktualne zainwestowanie, czy wartość przyrodniczą nie jest zasadny dla danej części zespołu przyrodniczo – krajobrazowego - w świetle celów jego ustanowienia – to powinien zostać zakwestionowany w stosownym trybie przewidzianym do eliminowania z obrotu prawnego wadliwych aktów prawa miejscowego. W myśl reguł konstytucyjnych dopuszczalna jest bowiem ingerencja w prawo własności jedynie w granicach uzasadnionych interesem publicznym. Istnienie tej reguły nie oznacza jednak możliwości badania zasadności ingerencji w dowolnym postępowaniu w indywidualnej sprawie, trzeba mieć bowiem na względzie także reguły ustrojowe. realnie analiza dokumentacji, stanowiącej podstawę ustanowienia określonych ograniczeń (uzasadnienie aktu normatywnego, zgromadzona dokumentacja itd.). Za chybione Sąd I instancji uznał wywody, jakoby organ uzgadniający obowiązany był do badania, jak - w danym przypadku - brak możliwości zabudowy będzie się miał do realizacji celów ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Wyjaśnił, że kwestie te winny być rozważone przez organ władzy publicznej stanowiący daną formę ochrony przyrody oraz określający ograniczenia. Za dowolne Sąd uznał też stanowisko skarżących, że przy ocenie zastosowania zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały organ powinien badać sposób zagospodarowania terenów okolicznych w stosunku do działki objętej wnioskiem. Uznał, że taki wymóg - wobec braku dookreślenia kryterium obszarowego przeprowadzanej oceny - prowadziłby do całkowitej dowolności, a więc stanu niepewności prawa także dla właścicieli nieruchomości. Ponadto taka sytuacja musiałaby także prowadzić do ewolucyjnej zmiany sposobu użytkowania terenów (kwalifikowanie kolejnych jako inwestycyjne - w miarę zabudowy przyległych). Taką sytuację wyklucza właśnie kategoryczny zakaz zawarty §. 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, a kontrola jego celowości wykracza poza granice tej sprawy. Sąd wskazał, że dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie ma znaczenia realizacja inwestycji na innych działkach, gdyż po pierwsze - przedmiotem kontroli jest zaskarżony akt administracyjny, a nie legalność działania danego organu administracji pod względem stabilności zajmowania stanowiska w przedmiocie uzgodnienia (skutek pozytywnydla inwestora ma również nie zajęcie stanowiska w terminie), po wtóre - brak jest informacji o rodzaju gruntów, które podlegają obecnie zabudowie, a jak wskazano wcześniej na danym obszarze nie ustanowiono zakazu zabudowy, nie może ona jedynie prowadzić do zmiany sposobu użytkowania ziemi. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o jego uchylenie z przekazaniem sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, sformułowali następujące jej podstawy: - naruszenie przepisów prawa materialnego, 1) art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody skutkująca odmową uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Źródła Neru", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi wprowadzonego uchwałą Rady Miasta Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo krajobrazowego, 2) § 3 ust. 1 pkt 7 w/w uchwały poprzez błędną wykładnię uznającą, iż zmianę sposobu użytkowania ziemi spowodują wszelkie działania budowlane podejmowane na nieruchomości skarżących, a także - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w ocenie skarżących Sąd I instancji winien skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu powyższych podstaw skarżący ponownie zwrócili uwagę, że wśród dopuszczalnych zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie zamieszczono zakazu budowy obiektów budowlanych. Zdaniem skarżących, powyższe skutkowało obowiązkiem wykazania, że realizacja konkretnej inwestycji narusza zakaz niszczenia lub przekształcania obiektu lub obszaru, trwale zniekształci rzeźbę terenu, spowoduje zmianę powierzchni ziemi, uszkodzi lub zanieczyści glebę itp. Akcentowano, że nie jest dopuszczalne ogólnikowe powołanie się na zakaz bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do jego naruszenia. W sytuacji gdy teren inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, należy dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo – krajobrazowy. Tych wszystkich okoliczności, zdaniem skarżących, nie wykazał w sprawie organ, a Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku taki stan zaakceptował. Skarżący stwierdzili, że wadliwość orzeczenia Sądu I instancji polega jednak przede wszystkim na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi. Wyjaśnili, że niewłaściwe zastosowanie przepisów ustaw o ochronie przyrody i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienionych w zarzucie 1 polegało na uznaniu, "iż w przedstawionym stanie faktycznym zachodzą podstawy do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy podczas gdy w rzeczywistości w ocenie skarżących, organy ochrony środowiska winny decyzję tę uzgodnić pozytywnie". Z kolei błędna wykładnia § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały polegała "na przyjęciu, że wszelka działalność budowlana musi doprowadzić do zmiany sposobu użytkowania ziemi", gdy tymczasem zdaniem skarżących "zakaz ten nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego". Za błędne uznali stanowisko Sądu, że w rozpoznawanej sprawie zakaz zabudowy jest skutkiem innego dopuszczalnego ustawą o ochronie przyrody zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Wskazali też, że "dogłębna analiza w zakresie oceny, czy realizacja planowanej inwestycji z uwagi na jej charakter, przyjęte rozwiązania techniczno – budowlane czy obszar zabudowy spowoduje zmianę formy lub rodzaju użytkowania ziemi, doprowadziłaby do stwierdzenia, iż realizacja inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, zgodna będzie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi przyjętego uchwałą nr XCIX 1826/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r. i stanowić będzie dopuszczenie wprowadzenia pozaprzyrodniczych funkcji (np. zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności) na części terenów systemu przyrodniczego miasta, przy założeniu ich podporządkowania uwarunkowaniom ekologicznym". Ponadto skarżący powtórzyli też argumentację wskazaną we wcześniejszej skardze na postanowienie organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny kluczowy dla jej rozpoznania zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miasta w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Źródła Neru". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji właściwie wyłożył treść i znaczenie tego przepisu. Wyjaśnił, co oznacza zmiana sposobu użytkowania ziemi, na czym polega i co ją powoduje. Wskazał, że są to wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany przez wprowadzenie zmian. W wywodach skargi kasacyjnej nie podważono takiego rozumienia pojęcia "zmiany sposobu użytkowania ziemi". Wbrew twierdzeniom skarżących Sąd I instancji nie przyjął, że w pojęciu tym mieści się wszelka, czy też jakakolwiek działalność budowlana na terenie działki skarżących i całego ustanowionego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Nie utożsamił też zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi obowiązującego na terenie zespołu "Źródła Neru" z zakazem zabudowy. Sąd przyjął natomiast, że takie rozumienie tego zakazu, jak wskazano wyżej (a więc zakazu podejmowania czynności na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania gruntu i jego miejsce zastępuje nowy) w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, czyli w stosunku do niezabudowanej i stanowiącej nieużytkowany grunt rolny działki skarżących skutkuje niemożnością realizacji inwestycji przedstawionej organowi do uzgodnienia tj. niemożnością budowy domy jednorodzinnego. Takie działanie właśnie, polegające na budowie domu jednorodzinnego, a nie dokonywanie jakichkolwiek działań budowlanych, było przedmiotem oceny Sądu I instancji z punktu widzenia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi rozumianego w sposób określony wyżej, i co wymaga podkreślenia, wyłącznie w stosunku do nieruchomości skarżących, a nie całego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Nie wnikając w kwestię, czy skarżący w istocie kwestionują samą wykładnię § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, jak wskazali w skardze kasacyjnej, czy też lub wyłącznie zarzucają jego niewłaściwe zastosowanie należy stwierdzić, że żadnej z tych postaci naruszenia nie dopuścił się Sąd I instancji w odniesieniu do powołanej podstawy. Rację mają skarżący, twierdząc, że nie można utożsamiać zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi z zakazem zabudowy. Sąd jednak tych zakazów nie utożsamił, nie przyjął, że w każdym przypadku zakaz przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 7 obejmuje zakaz zabudowy, a pod pojęciem zmiany sposobu użytkowania ziemi należy zawsze rozumieć budowę budynku. Stwierdził natomiast, że w odniesieniu do działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako grunt rolny niewykorzystywany rolniczo i niezabudowany, budowa domu jednorodzinnego spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania ziemi rozumianego właśnie jako "wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany przez wprowadzenie zmian". Ta definicja omawianego pojęcia skutkująca w konsekwencji zastosowaniem omawianego zakazu w stosunku do działki skarżących nie była podważana w skardze kasacyjnej i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest ona prawidłowa. Co istotne, wynika z niej, że nie w każdym przypadku budowa obiektu budowlanego będzie powodować zmianę sposobu użytkowania ziemi (przykładowo: jak w stanie faktycznym sprawy zakończonej wyrokiem NSA z dnia 1 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 471/11, Lex nr 1215566, w której chodziło o działkę sklasyfikowaną w ewidencji jako budowlana z pozostałościami po istniejącym budynku mieszkalnym). Należy zauważyć, że zespół przyrodniczo – krajobrazowy może obejmować także działki zabudowane na których budowa obiektu budowlanego nie będzie skutkować zmianą sposobu użytkowania ziemi. Prawidłowo zatem Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, ustosunkowując się szczegółowo do zarzutów skargi wyjaśnił, że na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego nie obowiązuje wyrażony wprost zakaz zabudowy nieruchomości, co zresztą naruszałoby art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to jednak w odniesieniu do gruntu skarżących jest on skutkiem innego obowiązującego zakazu przewidzianego w tym przepisie w jego punkcie 7 - zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. W konsekwencji nie jest trafny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa dopuszczalny katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Przepis ten mógłby być naruszony tylko wówczas, gdyby organ ustanawiający zespół przyrodniczo – krajobrazowy wprowadził na jego terenie ograniczenia nieprzewidziane przez ustawodawcę. Nie podlegał on zastosowaniu w sprawie. Dodatkowo planowana przez skarżących inwestycja nie była przedmiotem oceny organów i Sądu I instancji z punktu widzenia ograniczenia wskazanego w podstawie skargi kasacyjnej, a wymienionego w jego punkcie 3 tj. zakazu uszkadzania i niszczenia gleby, lecz wyłącznie pod kątem zakazu określonego w punkcie 7 . Odnosząc się do twierdzeń skarżących, że zespół przyrodniczo – krajobrazowy nie jest taką formą ochrony przyrody z którą ustawodawca "wiąże" najostrzejsze zakazy w tym zakaz zabudowy, który nawet w przypadku parku narodowego i rezerwatu przyrody nie jest bezwzględny, należy wyjaśnić, że powyższe nie oznacza, iż w przypadku zespołu przyrodniczo – krajobrazowego takie ograniczenie w konkretnym przypadku nie może być konsekwencją, jak przyjął Sąd I instancji, innego ograniczenia przewidzianego dla tej formy ochrony przyrody. Analiza określonych w ustawie o ochronie przyrody form jej ochrony wskazuje, że każda z nich jest odpowiednia do walorów przyrody, jakie ustawodawca decyduje się w ten sposób chronić. W przypadku zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, jak wynika z art. 43 ustawy o ochronie przyrody chodzi o ochronę walorów widokowych lub estetycznych fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego. Odpowiednio do każdej z form ochrony przyrody ustawodawca przewidział katalog dopuszczalnych zakazów. Ich porównanie wskazuje jedynie, że są one dostosowane do tych wartości i walorów, jakie ustawodawca decyduje się chronić daną formą ochrony. Istotnie w katalogu dopuszczalnych zakazów określonych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie wymienia się zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych, tak jak w przypadku art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który określa ograniczenia w parkach narodowych i rezerwatach przyrody. Oznacza to, że na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego budowa obiektów budowlanych i ich przebudowa nie jest z założenia wykluczona i co do zasady jest dopuszczalna. Gdyby rzeczywiście przyjmować, że w samym już pojęciu "zmiany sposobu użytkowania ziemi" mieści się każda działalność inwestycyjna, a zakaz określony w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy obejmuje swoim zakresem również ograniczenie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy, to takie stanowisko w świetle przyjętego zróżnicowania zakazów w obydwu katalogach nie byłoby uprawnione. W rozpoznawanej sprawie jednak ani organy ani Sąd I instancji, jak wyjaśniono wcześniej, tak nie przyjęły. Akceptacja prawidłowej wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w rozpoznawanej sprawie powodowała także niezasadność podstawy skargi kasacyjnej opartej na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dla zastosowania zakazu zmiany sposobu użytkowania powierzchni ziemi wystarczające było bowiem ustalenie istniejącego sposobu użytkowania działki skarżących i sposobu w jaki byłaby ona użytkowana w wyniku zrealizowania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Te kwestie zostały prawidłowo ustalone i wyjaśnione. Organy zatem nie naruszyły przepisów art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa, gdyż wbrew stanowisku skarżących nie przyjęły "bezwarunkowości naruszenia zakazu niezależnie od okoliczności sprawy", a odniosły go "do konkretnej inwestycji i do konkretnej nieruchomości" skarżących. W tych okolicznościach Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a i prawidłowo oddalił skargę przy zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a i 189 p.p.s.a ), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a