IV SA/Wa 2795/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia K. z siedzibą w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w części, w myśl art. 138 §1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] kwietnia 2011 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - budowy południowego wylotu z W. drogi ekspresowej [...] w kierunku G., według wariantu II z przebiegiem trasy w pobliżu miejscowości A. według podwariantu C (zwaną dalej "decyzją środowiskową"), orzekając w tym zakresie w sprawie, zaś w pozostałej części utrzymując decyzję organu I. instancji w mocy. Orzeczenie wydano na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 z dnia ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), w związku z art. 153 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał przyczyny zreformowania niektórych postanowień orzeczenia I instancji. Ocenił, że nałożenie w decyzji środowiskowej obowiązków przeprowadzenia dalszych analiz (w następstwie wprowadzenia do jej treści warunków określonych w postanowieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, dalej zwanego "PWIS" z [...] czerwca 2010 r.,) prowadziło do niespójności decyzji. W ocenie organu zasadnym było określenie obowiązku dalszych analiz w ramach uprzednio sformułowanego wymagania sporządzenia przeglądu ekologicznego. Uchylając stosowne postanowienia decyzji organu I. instancji sformułowano nowe brzmienie jej pkt 5.1. a mianowicie: "Na inwestora nakłada się obowiązek wykonania analizy po realizacyjnej w zakresie: emisji hałasu (uwzględniając przy tym konieczność przeprowadzenia analizy propagacji hałasu emitowanego przez przedsięwzięcie dla horyzontu czasowego 2020 r.), wibracji, wielkości substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza (uwzględniając przy tym konieczność przeprowadzenia analizy rozprzestrzeniania się tych zanieczyszczeń dla horyzontu czasowego 2020 r.), zanieczyszczeń środowiska gruntowo — wodnego (w tym składu chemicznego wód opadowych odprowadzanych do odbiorników, a w sytuacji stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych stężeń substancji zanieczyszczających konieczne jest zaprojektowanie dodatkowych urządzeń ograniczających ilość zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska w związku z odwadnianiem pasa drogowego np. zbiorników retencyjnych) oraz skuteczności zastosowanych urządzeń ochrony środowiska. Analiza ta powinna zostać sporządzona po upływie 12 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona odpowiedniemu organowi w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania." Wyrażono także pogląd, że wskazane punkty decyzji organu I. instancji winny zostać uchylone m.in. ze względu na ich "otwarty" charakter; który nie pozwala na jednoznaczne "zakończenie" procedury oceny oddziaływania na środowisko. Nawet jeżeli Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] miał wątpliwości wobec rozpatrywanego materiału dowodowego w postaci raportu o oddziaływaniu na środowisko (chodzi o zamieszczony w aktach raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzony przez [...], [...], uzupełniony aneksem z [...] listopada 2010 r., zwany dalej "Raportem"), winien był we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, wzywając inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego o ww. informacje. Dalej wskazano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] szczegółowo określił w ramach oceny oddziaływania na środowisko działania konieczne do podjęcia przy odprowadzaniu wód opadowych z planowanego przedsięwzięcia w ww. punktach 2.21. i 4.3., co stoi w sprzeczności z treścią warunku określonego przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...], a przeniesionego do decyzji wpkt 3.7., mianowicie, że na etapie projektu budowlanego należy szczegółowo przeanalizować problem odprowadzania wód opadowych, zwłaszcza z obiektów mostowych oraz możliwość ich dodatkowego podczyszczenia, ze względu na fakt, że ich odbiornikami będą cieki powierzchniowe. Organ administracji odniósł się do odwołania stowarzyszenia "S." oceniając, że jest ono nieuzasadnione. Wyjaśniono, że odmienna ocena skutków oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia (wyniki analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym) w porównaniu z innymi o analogicznych parametrach wynika z faktu powiązania oddziaływań z szeregiem warunków. Cechą determinującą różnice pomiędzy ciągami komunikacyjnymi o zbliżonych parametrach, jest ich lokalizacja oraz system kierowania ruchem pojazdów. Usytuowanie drogi w obrębie aglomeracji miejskiej, obejmującej swym zasięgiem zarówno źródła punktowe, liniowe, jak powierzchniowe emisji zanieczyszczeń atmosferycznych, ma istotne przełożenie na sposób oddziaływania tych inwestycji na stan powietrza atmosferycznego. Wobec tego niezasadny jest zarzut zaniżenia emisji zanieczyszczeń. Wskazano, że przy obliczeniach uwzględniono aktualny stan powietrza w poszczególnych powiatach, według informacji przekazanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska a trasa tylko w niewielkim stopniu będzie przebiegać na terenie aglomeracji [...]. Zauważono, że według prognoz - przy zastosowaniu planowanych rozwiązań ochronnych - trasa nie będzie powodować przekroczeń standardów jakości powietrza w zakresach substancji, co do których sporządzane były programy ochrony powietrza z uwagi na istniejące przekroczenia w aglomeracji [...], a rozładowanie ruchu będzie generalnie sprzyjać poprawie sytuacji. Co do zarzutu niewłaściwej analizy przy wyborze wariantów (m.in. jakoby decydujące były względy ekonomiczne) zauważono, że stowarzyszenie "S." nie wskazuje bezpośrednio, z jakimi informacjami zawartymi w Raporcie się nie zgadza. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego stowarzyszenia K., zwanego dalej Stowarzyszeniem, stwierdzono: - zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, mógłby zostać uwzględniony tylko wówczas gdyby decyzję środowiskową wydano w oparciu o niekompletny w ww. zakresie materiał dowodowy w postaci Raportu; mając na względzie fakt, że opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia (tzw. wariant O w Raporcie) oraz wariantów inwestycyjnych (tzw. wariant I, II, III, IV i IVa w Raporcie) został szczegółowo przedstawiony w rozdziale 6 oraz na załącznikach graficznych w postaci ortofotomap, z kolei uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu zostało przedstawione w rozdziale 9 Raportu, należy uznać, że przedmiotowa dokumentacja spełnia wymagania określone w tym przepisie, - argumentacja Strony, że jedynym kryterium wyboru wariantu inwestycji do realizacji była liczba wyburzeń, nie zasługuje na uwzględnienie; wskazuje na to m.in. rozdział 7 Raportu, w którym szczegółowo odniesiono się do analizy wpływu przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska, takie jak: powietrze atmosferyczne, wody powierzchniowe, wody podziemne, środowisko gruntowo - wodne, powierzchnię ziemi, glebę, krajobraz, florę, faunę* obszary chronione, obiekty kulturowe oraz na ludzi, zarówno w fazie jego realizacji, jak i eksploatacji; zbiorcze zestawienie przeprowadzonych analiz znajduje swoje odzwierciedlenie w rozdziale 9 Raportu, w szczególności w tabelach nr 26 i 27; wprawdzie w tabeli nr 26 pn. Wpływ planowanej inwestycji na poszczególne komponenty środowiska (ludzi, zwierzęta, rośliny, gleby; wody powierzchniowe, wody podziemne, krajobraz, zabytki, obszary chronione/cenne przyrodniczo), największą liczbę punktów w ilości 27 - przyznano wariantowi I., a w następnej kolejności był wariant II uzyskując łączną sumę 26 punktów; Strona na tej podstawie wywodzi, że wariant I. jest najkorzystniejszy dla środowiska, co nie koresponduje z wyborem wariantu II dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia; jednak zwrócenia uwagi wymagają poniższe kwestie, - w tabeli nr 26 dokonano oceny rozpatrywanych wariantów uznając współmierność wszystkich analizowanych komponentów środowiska, tzn. komponenty środowiska nie zostały poddane walidacji, a oceny wariantów I i II różnią się między sobą tylko jednym punktem. - uszczegółowiona analiza wariantowa została przedstawiona w tabeli nr 27 pn. Wpływ planowanej inwestycji na poszczególne komponenty środowiska z uwzględnieniem wagi kryterium; jak w omówionej wcześniej analizie kryterium oceny stanowiły komponenty środowiska, takie jak: ludzie, zwierzęta, rośliny/gleby, wody powierzchniowe, wody podziemne, krajobraz, zabytki, obszary chronione/cenne przyrodniczo, jednak każdemu z nich przypisano odpowiednią wagę; uznając, iż maksymalna suma wszystkich komponentów winna sumować się do 100 (jako 100 % całości środowiska), każdemu z nich przyznano określoną wartość uzależnioną od stopnia wpływu drogi na dany komponent; ze względu na funkcje, jakie ma pełnić droga ekspresowa oraz brak w otoczeniu obszarów chronionych "Natura 2000", jako główne kryterium przyjęto oddziaływanie na ludzi; nie ulega wątpliwości, że budowa dróg krajowych i autostrad generuje najsilniejsze oddziaływania na ludzi, wobec czego kryterium to uzyskało wartość wagi 25; wpływ na komponenty przyrody ożywionej, takiej jak: zwierzęta, rośliny i gleby winny uzyskać wartość wagi równą 15, natomiast wodom powierzchniowym i podziemnym, obszarom chronionym i cennym przyrodniczo przyznano wartość wagi równą 10; wartościując wpływ przedmiotowej inwestycji na poszczególne elementy środowiska założono, że najmniejszy stopień oddziaływania będzie w stosunku do krajobrazu, w związku z czym kryterium to uzyskało wartość wagi równą 5; przeliczając dane wyjściowe zawarte w tabeli nr 26 według skali przedstawionej powyżej uzyskano wyniki, na podstawie których wariant II uzyskał największą liczbę punktów, tj. 55. z kolei postulowany przez Stronę wariant I zdobył najmniejszą liczbę punktów (28,1) spośród wszystkich rozważanych, - wobec przedstawionych powyżej wyjaśnień dominującym kryterium wyboru wariantu dla realizacji inwestycji był stopień oddziaływania na ludzi oraz elementy przyrody ożywionej, a nie jak wskazuje odwołujący liczba wyburzeń; liczba ta, o której wielokrotnie była mowa w Raporcie oraz w decyzji środowiskowej, w rozpatrywanej sprawie została odniesiona wyłącznie do analizy i oceny wpływu na zdrowie i warunki życia ludzi, - ekonomiczne kwestie realizacji przedsięwzięcia nie są - a nawet nie mogą - stanowić kryterium wyboru danego rozwiązania inwestycyjnego w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji środowiskowej; - okoliczność, że plan zbudowania południowego wylotu z W. według wariantu II jest sprzeczny z interesem pewnej grupy obywateli, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji środowiskowej; organy obu instancji, mają na uwadze przede wszystkim słuszny interes całego społeczeństwa pod kątem maksymalnego ograniczenia negatywnych skutków realizacji przedsięwzięcia na środowisko, reasumując, uwzględnienie żądań skarżących nie jest możliwe z tej racji, że nie przemawiają za tym względy celowości (tj. korzyści dla środowiska) oraz racjonalności (tj. technicznych i ekonomicznych aspektów realizacji przedsięwzięcia). W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego, zarzuciło naruszenie przepisów prawa: - materialnego - art. 52 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska. - procesowego - art. 7, 77, 107 § 3, oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano m. in.: - organy obu instancji, dokonując wyboru wariantu II, użyły argumentu (wybiórczego), że zapewnia on wyższy stopień bezpieczeństwa ludzi w związku z mniejszą liczbą wyburzeń; tego rodzaju uzasadnienie wyboru wariantu nie łączy się z aspektem środowiskowym; to, że wariant II łączy się z wyburzeniem mniejszej ilości budynków nie świadczy, jakoby w najmniejszym stopniu miał negatywnie oddziaływać na środowisko; organ I. instancji nie posługuje się w swoich rozważaniach argumentami z zakresu oddziaływania na środowisko tylko używa wybiórczego argumentu, że w wariancie II będzie wyburzonych najmniej budynków, - z Raportu wynika, że wariant I zdobył największą ilość punktów, jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska; o zasadności wyboru wariantu II przemawia zaś tylko to, że przy jego realizacji trzeba będzie wyburzyć mniejszą ilość budynków; - oceniając wariant IV i IVa wskazano, że warianty te w najmniejszym stopniu kolidują z istniejącą zabudową, jednak wchodzą w naturalne źródła wody w miejscowości [...], zaopatrujące kompleks cennych stawów rybnych, obsadzonych dodatkowo 200-letnim starodrzewem jesiona; nie wykazano jednak, że przeprowadzenie tych wariantów przez naturalne źródła wody w miejscowości [...] "jest możliwe w sposób jak najmniej kolidujący ze środowiskiem", - zatem, wyboru wariantu II dokonano w sposób dowolny, bez wykazania, że jest on najkorzystniejszy dla środowiska, bowiem najmniej negatywnie na nie oddziaływuje; tego rodzaju uzasadnienie świadczy, że organ I. instancji dopuścił się naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdyż z Raportu nie wynika, jakoby wariant II był najkorzystniejszy dla środowiska, - w myśl orzecznictwa sądowego, "W postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia waga dokumentu, jakim jest raport, jest niebagatelna, jako że stanowi on podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym więc raport winien być rzetelny, spójny i być wolny od niejasności i nieścisłości, Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z wymienionych wad i niepodjęcie próby wyeliminowania wadliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia" (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 732/08, LEX nr 487500), - wobec tego istotne jest, że jak wynika z treści Raportu, przewiduje się następującą ilość wyburzeń: wariant 1-101, wariant II - 60, wariant III - 64, wariant IV - 48 i wariant IVa - 57; natomiast, według wyliczeń Stowarzyszenia, opartych na ilości budynków przeznaczonych do wyburzeń zaznaczonych na mapach żółtym okręgiem (załącznik graficzny do Raportu), wychodzi następująca liczba budynków do wyburzeń: wariant 1-91, wariant II - 24, wariant III - 10, wariant IV - 24 i wariant IVa - 31; o tej różnicy Stowarzyszenie mówiło w piśmie z 7 kwietnia 2008 r., skierowanym do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ani organ I. instancji ani organ II. instancji nie odnieśli się do tego, że pomiędzy ilością budynków przeznaczonych do wyburzeń wymienionych w tabeli na str. 25 Raportu i zaznaczonych na mapach żółtym okręgiem (załącznik graficzny do raportu) istnieją rozbieżności; Raport nie powinien zawierać takiej rozbieżności - liczba budynków przeznaczona do wyburzeń jest bardzo istotną informacją i powinna być jednoznaczna; tylko wtedy można powiedzieć, że Raport jest rzetelny, spójny i wolny od niejasności i nieścisłości. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie reprezentant uczestnika postępowania sądowego - Stowarzyszenia "S." - złożył do akt wydruki ze strony internetowej [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zawierające dane dotyczące jakości powietrza. Wywodził, że: - przedmiotowa mapa obejmuje tereny, gdzie zlokalizowany ma być węzeł wylotowy trasy [...], a wynika stąd, iż będzie on zlokalizowany na terenie, gdzie są przekroczenia standardów jakości powietrza; błędną jest polityka wprowadzania dodatkowego ruchu do miasta poprzez budowanie kolejnych wylotów, skoro będzie się on odbywać na obszarach gdzie są już przekroczenia dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń - sytuacja na [...], na który będzie oddziaływać węzeł kończący trasę wylotową, jest obecnie coraz gorsza, - odrzucając wariant I. nie dokonano oceny, jakie budynki mieszkalne podlegałyby rozbiórce ze względu na aktualny poziom uciążliwości; w dużym stopniu nie są już one obecnie zamieszkiwane, lecz wykorzystane do usług; dodatkowo musi nastąpić dostosowanie istniejącej drogi do stosownych parametrów i na skutek tego budynki te nie będą się nadawać do zamieszkania, - nie przeanalizowano, czy ilość odprowadzanych wód z drogi będzie mogła być przyjęta na danym terenie łącznie z wodami, które już tam występują po obfitych deszczach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn podniesionych w niej expressis verbis. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Z uwagi na termin wszczęcia postępowania, jak trafnie to przyjął organ administracji, w sprawie znalazły zastosowanie przepisy dotyczące przeprowadzania procedury ocen oddziaływania na środowisko zawarte uprzednio w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Wadliwe jest orzeczenie organu odwoławczego w zakresie, w jakim dokonano reformacji orzeczenia organu I. instancji. Wprawdzie trafnie ocenił organ odwoławczy, że zakwestionowane przez niego warunki decyzji środowiskowej dotyczące obowiązku przeprowadzenia dodatkowych analiz i ocen (kwestia wpływu, na jakość powietrza klimatu kaustycznego, odprowadzania wód w tym wystarczającego ich oczyszczania) nie mogą stanowić elementu tego rodzaju orzeczenia na gruncie ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdy - jak w danym przypadku - nie przewiduje się przeprowadzenia ponownej procedury ocen oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji warunkującej rozpoczęcie realizacji przedsięwzięcia. Decyzja ta - gdy realizacja przedsięwzięcia jest dopuszczalna - ma zakreślać obowiązki inwestora wobec przeanalizowania wszystkich istotnych, przewidywanych rodzajów oddziaływań (patrz art. 47 pkt 1 i 2 oraz art. 56 ust. 2 pkt 2-5 i ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska). W tym zakresie trafnie więc uchylono orzeczenie organu I. instancji. Słuszna jest też konstatacja organu odwoławczego, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia dalszych ocen mogłoby nastąpić wyłącznie w ramach sporządzenia analizy porealizacyjnej. Równocześnie jednak organ odwoławczy pominął uwarunkowania materialnoprawne, co do ograniczonego art. 56 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zakresu instytucji analizy porealizacyjnej. Porównuje się w niej ustalenia zawarte w raporcie i w decyzji środowiskowej z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi w celu jego ograniczenia. Wynika stąd, że nie jest dopuszczalne nałożenie obowiązku przeprowadzenia - w ramach analizy porealizacyjnej - oceny propagacji hałasu emitowanego przez przedsięwzięcie, oraz wielkości substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza dla horyzontu czasowego roku 2020. Chodzi jedynie o porównanie wartości zakładanych na etapie procedury ocen z rzeczywistymi, stwierdzonymi w czasie sporządzania analizy (tu - rok po oddaniu przedsięwzięcia, przy czym nie zakładano jego zakończenia w roku 2019). Nie było także możliwe nałożenie, w kontekście wykonywania analiz co do odprowadzania wód, obowiązku realizacji bliżej niesprecyzowanych, a ustalonych dopiero w przyszłości (w analizie) projektów - patrz sekwencja: "w sytuacji stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych stężeń substancji zanieczyszczających konieczne jest zaprojektowanie dodatkowych urządzeń ograniczających ilość zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska w związku z odwadnianiem pasa drogowego np. zbiorników retencyjnych". Tego rodzaju orzeczenie uchybia wymaganiu rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty (w części lub całości) - konkretności decyzji (art. 104 §2 K.p.a.) jak i nie wynika z upoważnienia zamieszczonego w regulacjach prawa materialnego. Nie przyznano w nim organowi właściwemu do prowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko kompetencji do nałożenia w decyzji środowiskowej obowiązku sporządzania projektów urządzeń, których potrzeba realizacji wynika z analizy porealizacyjnej. Wskazane wyżej uchybienia stanowią o naruszaniu przepisów prawa materialnego - art. 56 ust. 4 pkt 2 w zw. z ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska i miały wpływ na wynik sprawy bowiem stosowne obowiązki określono wadliwie. Brak możliwości nałożenia na inwestora obowiązku analizowania, po wydaniu decyzji środowiskowej, hipotetycznych - przyszłych oddziaływań przedsięwzięcia (propagacji dla horyzontu czasowego 2020 r.) oznacza, że rozstrzygnięcia reformatoryjnego nie można też uznać za prawidłowo uzasadnione. Skutkuje to oceną, że sprawa nie została właściwie rozważona, wyjaśniona (naruszanie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.). Wobec wskazanych uwarunkowań materiaInoprawnych (patrz: rola procedury ocen, kończącej się wydaniem decyzji środowiskowej oraz oceny porealizacyjnej) obowiązkiem organu administracji było rozważenie: - czy prowadzenie dodatkowych analiz jest niezbędne, z perspektywy zapewnienia właściwych warunków ochrony środowiska przy realizacji niniejszego przedsięwzięcia - wówczas analizy te powinny być przeprowadzone obecnie - przed wydaniem decyzji środowiskowej (skoro procedura ocen nie będzie ponawiana przed wydaniem zezwolenia uprawniającego do realizacji przedsięwzięcia), - czy też, skoro mają dotyczyć odleglejszej perspektywy czasowej, można od nich generalnie na etapie wydawania decyzji środowiskowej odstąpić. Niedopuszczalne są dywagacje zawarte w uzasadnieniu decyzji, że gdy stosowne dane w ocenie innego organu (PWIS) są niezbędne, powinny zostać uzupełnione w ramach postępowania przed tym organem (przez wezwanie do uzupełnienia Raportu). Skoro organ uzgadniający wydał pozytywne postanowienie bez dodatkowych danych oznacza to, że - z punktu widzenia swej właściwości - uznał materiał dowody za wystarczający. Jednocześnie, w świetle wyrażonego stanowiska uczestniczącego w procedurze ocen PWIS, jakoby przed wydaniem zgody na realizację (organ użył terminu pozwolenie na budowę) konieczne były dalsze rozważania i analizy, organ prowadzący postępowanie główne, uwzględniając zasadę wskazaną w art. 56 ust. 1b pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz generalne reguły konstrukcji uzasadnień rozstrzygnięć uznaniowych, w tym obowiązek budowania zaufania do władzy publicznej oraz przekonywania (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.) winien był zająć stanowisko, co do meritum w tej kwestii. Winien był albo wskazując brak niezbędności danych (z perspektywy toczącego się przed nim postępowania) albo - jeżeli uzna je za potrzebne - doprowadzić do uzupełnienia dokumentacji (Raportu) o opis wskazanych zagadnień. Gdy chodzi o kwestie oddziaływania na środowisko w kontekście odprowadzania wód, nie jest z kolei przekonywające uzasadnienie sprowadzone wyłącznie do stwierdzenia, że wymagania zostały zakreślone w przytoczonych punktach decyzji środowiskowej organu I. instancji. Skoro stanowisko organu orzekającego jest odmienne niż organu uzgadniającego, konieczne było - dla skonstruowania przekonywającego uzasadnienia - wyrażenie w tym przypadku poglądu, że: - dane kwestie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający, ze wskazaniem materiału dowodowego, w szczególności odpowiednich części Raportu, - wskazane w decyzji środki są adekwatne - wystarczające z punktu widzenia prawidłowo zidentyfikowanych zagrożeń. Orzekając w sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł również, że rozstrzygnięcie organu I. instancji narusza przepisy prawa materialnego także w następujących zakresach: - w dwu przypadkach w sposób nadmiernie ogólnikowy określono wymagania nałożone na inwestora (naruszenie art. 56 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska wzw. z art. 104 § 2 K.p.a.). - decyzja nie zawiera danych istotnych z punktu widzenia cech planowanego do realizacji przedsięwzięcia - precyzyjnych wskazówek, co do zaaprobowanego do realizacji wariantu (naruszenie art. 56 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 104 § 2 K.p.a.). W świetle pkt 2.2. 4 decyzji środowiskowej zaplecze budowy, bazy materiałowe oraz parkingi sprzętu i maszyny mają być lokalizowane z dala od obszarów wrażliwych ze względu na stosunki wodne. Zestawienie z pkt 2.2.1. oraz pkt 2.2.2. i 2.2.3. decyzji jedynie pozwala ustalić, że nie chodzi o tereny takie jak doliny rzek i innych cieków powierzchniowych lub objęte szczególnymi formami ochrony przyrody, których to wykorzystanie wykluczono odrębnie. W tej sytuacji użycie wskazanego pojęcia specjalistycznego, które zawiera jednocześnie element stricte ocenny, nie czyni zadość wymaganiu konkretności decyzji. To właśnie procedura ocen oddziaływania na środowisko ma odpowiedzieć m.in. na pytanie czy na terenie realizacji przedsięwzięcia istnieją obszary wymagające szczególnej ochrony (wrażliwe) oraz ich identyfikacja i - wobec tego - jakie środki należy stosować (np. oddalenie zaplecza budowy, baz materiałowych itp.). Decyzja środowiskowa, jako indywidualny akt administracyjny, powinna określać obowiązki inwestora jednoznacznie i konkretnie tak, aby były one możliwe do egzekwowania bądź w drodze egzekucji administracyjnej albo też były na tyle skonkretyzowane, aby mogły być uwzględnione w projekcie budowlanym, co może zweryfikować, nie dysponując wiedzą specjalistyczną w zakresie ochrony środowiska, organ administracji architektoniczno-budowianej (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt 1IOSK 2319/10, WSA sygn. akt IV SA/Wa 2094/09, 2017/10, 1637/11, 706/12 - dostępne w CBOSA). Wobec wskazanej wady decyzji organu I. instancji, rolą organu odwoławczego była ocena, czy w istocie występują tereny inne niż wskazane w pkt 2.2 ppkt: 1-3 oraz 5 i 6 wymagające zastosowania szczególnych środków ochronnych na etapie realizacji budowy. Jeżeli - pomimo prawidłowego zinwentaryzowania zagrożeń - takich terenów nie zidentyfikowano, konieczne było uchylenie decyzji w tym zakresie, jeżeli natomiast tereny takie występują powinny być wystarczająco precyzyjnie opisane w treści decyzji, tak by mogły być wyodrębnione przy pomocy opracowań kartograficznych lub w inny konkretny sposób. Organ winien wyrazić stanowisko we wskazanych zakresach, m.in. oceniając, czy materiał dowodowy pozwala orzec w sprawie - a gdyby wymagał uzupełnienia - czy nie jest konieczne wydanie decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). Podobnie nie czyni zadość właściwej konkretności pkt 2.17 decyzji organu I. instancji, gdzie nakazano "Straty w zieleni uzupełnić poprzez wprowadzenie nowych nasadzeń oraz nasadzeń dogęszczających drzew i krzewów, biorąc pod uwagę uwarunkowania siedliskowe, techniczne, wskazania związane z architekturą krajobrazu i ochroną zabytków, jak również wymogi bezpieczeństwa". Tego rodzaju warunek nie nadaje się do wyegzekwowania - pozostawia inwestorowi faktycznie całkowitą dowolność, co do przyjmowanych rozwiązań. Gdy, w ocenie organu administracji - z uwagi na uwarunkowania miejscowe (przyrodnicze, krajobrazowe) - konieczne jest nałożenie na inwestora konkretnych obowiązków, co do nasadzeń zastępczych, kwestie te powinny zostać rozstrzygnięte w decyzji środowiskowej, skoro procedura przed wydaniem decyzji uprawniającej do podjęcia robót budowlanych nie będzie już ponawiana. Szczególnym, przewidywanym przez prawodawcę instrumentem w tym zakresie jest możliwość nałożenia obowiązku kompensacji przyrodniczej (art. 56 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Do kwestii zasadności zamieszczenia warunków w tym zakresie odniesie się organ odwoławczy analogicznie do zagadnienia warunków ochrony "obszarów wrażliwych". Decyzja organu I. instancji nie wskazuje w sposób właściwy, jakiego przedsięwzięcia realizacje dopuszczono pod wskazanymi warunkami. Wskazano w niej, że chodzi o realizację "według wariantu II z przebiegiem trasy w pobliżu miejscowości A. według pod wariantu C" nie precyzując nawet w sentencji decyzji, gdzie znajduje się konkretny plan - rysunek obrazujący wybraną do realizacji koncepcję przebiegu drogi. Informacji takich nie zawarto również w stanowiącej, w myśl art. 56 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, załącznik do decyzji charakterystyce całego przedsięwzięcia. W realiach przedmiotowej sprawy jeden z ośmiu załączników do Raportu (ozn. nr VII) zawiera rysunek wybranego przebiegu (wariant II podwariant C), co można ustalić według strony tytułowej pod jego obwolutą, oznaczoną wyłącznie numerem załącznika. W aktach administracyjnych (dwie czarne kartonowe walizy) znajdują się też mapy obrazujące przebieg wariantu wybranego z różną dokładnością - patrz strony tytułowe opracowań "Mapa uwarunkowań siedliskowych" i "Mapa z lokalizacją przejść dla zwierząt" oraz mapy wewnątrz tych opracowań. Załącznik nr VIII zawiera z kolei kolejne opracowanie kartograficzne - porównanie przebiegu podwariantów (A-D). Trzeba mieć na uwadze, że decyzja organu I. instancji ustala środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację konkretnego przedsięwzięcia o określonych cechach w tym pewnych parametrach technicznych, czy usytuowaniu, gdy czynniki te mają znaczenie dla analizowanego w procedurze ocen oddziaływania na środowisko (patrz tak samo wyroki WSA o sygn. akt. IV SA/Wa 2066/09, 239/10, 717/10, 706/12 również na gruncie aktualnych, analogicznych regulacji - dostępne w CBOSA). Dla drogi istotną cechą, jest konkretny przebieg w korytarzu wydzielonego terenu. W stosunku do takiego konkretnego przedsięwzięcia są analizowane zarówno zakres oddziaływania, związana z tym sama możliwość realizacji, w końcu wymagane środki ochronne (art. 47 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Odzwierciedleniem tego jest obowiązek załączania do decyzji opisu przedsięwzięcia (art. 56 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska), który powinien zawierać istotne z punktu widzenia wydania konkretnego orzeczenia informacje o cechach inwestycji. W przypadku realizacji drogi zasadnym może być, dla zapewnienia odpowiedniej komunikatywności opisu, zamieszczenie - jako jego części - stosownej mapy obrazującej jej aprobowany przebieg. Mapy sporządzane w toku postępowania, stanowiące podstawę analizy wariantów, do których treści odnosił się organ I. instancji, wskazując zaaprobowany przebieg drogi wylotowej, nie stanowią wszak integralnej części orzeczenia. Akceptując przebieg drogi w konkretnym wariancie (poprzez wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej) organ administracji winien odwołać się przynajmniej do treści konkretnej mapy (zamieszczając szczegółowy opis umożliwiający jej jednoznaczną identyfikację) bądź też, jak wskazano, taka mapa powinna stanowić część opisu przedsięwzięcia. Uchybieniem przepisom postępowania jest z kolei nieodniesienie się do jednego z zarzutów odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie a powtórzonego w skardze. Wprawdzie zarzut ten został wyrażony w sposób mało komunikatywny (trudny do zrozumienia), co nie powinno mieć miejsca skoro Strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Jednakże ta okoliczność nie zwalniała organu administracji, obowiązanego uwzględnić słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.), z próby odkodowania znaczenia zamieszczonej w zażaleniu sekwencji: "Nie wykazano jednak, iż przeprowadzenie tych wariantów przez naturalne źródła wody w miejscowości [...] jest możliwe w sposób jak najmniej kolidujący ze środowiskiem. A zatem, wyboru wariantu II dokonano w sposób dowolny, bez wykazania, iż jest on najkorzystniejszy dla środowiska". Należało to rozumieć, że w ocenie strony nie rozważono wystarczająco wnikliwie kwestii, czy droga w wariantach IV i IVa nie mogła ostatecznie zostać przeprowadzona w sposób bezpieczny dla środowiska opodal miejscowości [...], pomimo istnienia zespołu stawów zaopatrywanych źródłami podziemnymi oraz starodrzewu - np. takie przesunięcie trasy, aby nie kolidowała z tymi obiektami. Organ administracji nie doniósł się w ogóle do tego zarzutu w uzasadnieniu, co wyklucza uznanie, że był on odpowiednio wnikliwie rozważony (uchybienie art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.), a podnoszona kwestia może mieć wpływ na wynik sprawy, jako merytorycznie powiązana z poprawnością wartościowania wariantów, a więc wyborem wariantu II, jako najbardziej korzystnego dla środowiska (ten czynnik według organu przesądził o jego zaaprobowaniu). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy wskazywane naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście zasadności zarzutu odwołania. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, prawidłowości oceny wariantów IV i IVa, co do meritum - czy ocena była poprawna, a więc - skoro przesądzającym kryterium było oddziaływanie na środowisko - zaaprobowano właściwy wariant do realizacji. Pełna ocena materiału dowodowego (tu m.in. Raportu) przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron (podmiotów na prawach stron) prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10 i 261/11 - dostępne w CBOSA). Wskazana wyżej uwaga dotyczy analogicznie wcześniejszych sytuacji, gdzie Sąd wytknął naruszanie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy. Natomiast niezasadne są zarzuty skargi z następujących przyczyn: - uwagi, co do braku właściwego wyboru wariantów (w kontekście naruszania art. 52 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska), w oparciu o przyjęte kryterium wyburzeń jest niezasadny; do kwestii tej odniósł się organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i powtarzanie przytoczonej wcześniej argumentacji byłoby zbędne (kwestia oceny w tabelach z przyjętym kryterium wartościowania oraz bez niego); Strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu nie odnosząc się w ogóle do stanowiska prezentowanego przez organ II. instancji, - domniemane różnice pomiędzy częścią opisową dokumentacji a graficzną, co do ilości obiektów koniecznych do wyburzenia (zarzut naruszania, art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a.) są nieznaczne, tzn. bezsprzecznie realizacja wariantu I wymagałaby znacznie większej liczby wyburzeń niż wariantu przyjętego; jednocześnie należy wskazać, za organem, że w świetle dokumentacji sprawy kwestia wyburzeń stanowiła tylko jeden z elementów przy ocenie wariantów w ramach wartości przyznanej oddziaływaniu na życie ludzi - mógł mieć pewien wpływ tylko na czynnik stanowiący o 25% oceny obok wskazywanej w uzasadnieniu kwestii populacji, narażonej na uciążliwości w wyniku realizacji trasy; choć w pełni uzasadniony jest postulat, aby - zgodnie z zasadą dobrej administracji (art. 8 K.p.a.) - dokumentacja, która stanowi podstawę orzekania nie zawierała żadnych niedokładności; w tym świetle pewne nieścisłości nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, rozumiany, jako końcowa konkluzja z oceny oddziaływania na środowisko, - zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie został w ogóle uzasadniony, Sąd nie dopatrzył się natomiast przesłanek nieważności zaskarżonego aktu z urzędu. Organ administracji, orzekając ponownie w sprawie, odniesie się się także do nowych bądź sformułowanych bardziej szczegółowo dopiero na etapie rozprawy przed Sądem zarzutów Stowarzyszenia "S". Nie jest trafny pogląd organu, jakoby ekonomiczne kwestie realizacji przedsięwzięcia nie były - a nawet nie mogły stanowić - kryterium wyboru danego rozwiązania inwestycyjnego, w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji środowiskowej. Z przepisów nie wynika bezwzględny obowiązek realizacji przedsięwzięcia w wersji najbardziej korzystniej dla środowiska, z pominięciem kwestii kosztów ekonomicznych. Wyinterpretowanie tego rodzaju reguły prowadziłoby do naruszenia zasad zrównoważonego rozwoju. W polskim systemie prawnym, nie ustanowiono zasady prymatu ochrony środowiska nad innymi względami. Ramy uwzględniania kwestii ochrony środowiska wyznacza zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP.). W myśl tej zasady (patrz, art. 3 pkt 13 w zw. z pkt 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska) organ administracji orzekający w sprawie powinien mieć na uwadze także uwarunkowania związane z rozwojem społeczno-gospodarczym. Miedzy innymi celowi uzyskania pełnej informacji w zakresie wyboru wariantu ma służyć procedura ocen oddziaływania na środowisko, a stosowne informacje, warunkujące podjęcie racjonalnej decyzji powinny być zawarte, w pierwszym rzędzie, w prawidłowo sporządzonym raporcie. Konkluzję taką potwierdza normatywna treść regulacji dotyczących jego sporządzania. W myśl art. 52 ust. 1 pkt 3, zawiera on opis analizowanych wariantów, w tym najkorzystniejszego dla środowiska (lit. b). Natomiast, w związku z art. 52 ust. 1 pkt 5, wymagane jest wskazanie uzasadnienia wyboru określonego wariantu. Oznacza to, że w ocenie prawodawcy: - konieczne jest zawsze zidentyfikowanie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (wybór ten musi być uzasadniony), - nie jest niezbędny jego wybór przez inwestora, jako planowanego do realizacji, jednak - aby był zaakceptowany - konieczne jest wskazanie, jakie przesłanki legły u podstaw wyboru danego wariantu (względy ekonomiczne, społeczne lub inne), aby m.in. w myśl zasady zrównoważonego rozwoju mógł być zaakceptowany (z uwzględnieniem równoważenia względów środowiskowych, społecznych, ekonomicznych czy innych). Orzekający ostatecznie w sprawie organ administracji ocenia stan faktyczny i - gdy nie wybrano wariantu optymalnego z punktu widzenia ochrony środowiska - rozważa, czy zakładana znaczniejsza ingerencja w zasoby środowiska jest dopuszczalna (uzasadniona w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju). Natomiast inwestor - gdy nie proponuje wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - jest obowiązany przedstawić w raporcie przesłanki przemawiające za realizacją preferowanego wariantu, w tym np. analizy ekonomiczne realizacji przedsięwzięcia w innych wariantach, identyfikację kosztów społecznych (np. wyburzenia budynków itp.), szacunek rentowności przedsięwzięcia w wybranym wariancie (np. lokalizacyjnym), to znaczy okoliczności potwierdzające zasadność dokonanego wyboru. Kwestie te - w takim przypadku - podlegają, co do meritum ocenie organu właściwego w sprawie wydania decyzji środowiskowej, jako istotne dla sposobu rozpatrzenia sprawy (patrz tak samo wyroki WSA o sygn. akt 2319/06, 1269/08, 1523/08, 2066/09, 876/09, 929/10 - dostępne w CBOSA). Wskazana na wstępie wadliwa ocena, sformułowana w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, nie może mieć żadnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy wskazywanym kryterium wyboru wariantu do realizacji było najmniejsze negatywne oddziaływanie na środowisko. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lita i c, ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Orzekając w punkcie 2 wyroku Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego, w zw. z art. 205 § 2 ustawy, zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składają się wpis sądowy od skargi, w wysokości 200 zł, oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżące Stowarzyszenie - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie decyzji organu I. instancji, bowiem na tym etapie oceny sprawy nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek z art. 138 §2 K.p.a. Oceny pod kątem m.in. potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie, dokona organ odwoławczy odnosząc się do kwestii wymagających zajęcia stanowiska w sprawie. Nie orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, w myśl art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, że orzeczeniu organu I. instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stąd decyzja organu odwoławczego nie jest aktem nadającym się do wykonania. Orzekając ponownie w sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.