II OSK 918/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA del. Tadeusz Lipiński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1005/12 w sprawie ze skargi J. A. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 1005/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. A. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2012r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpoznaniu wniosku J. A. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], nakazującej J. A. wykonanie rozbiórki części rozbudowanego bez pozwolenia na budowę budynku magazynu położonego na działce nr ewid. [...] w K. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] maja 2012 r., została skutecznie doręczona wnioskodawcy, w trybie doręczenia zastępczego, w dniu [...] maja 2012 r. W dniu 13 sierpnia 2012 r. wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Podkreślił, iż nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, gdyż o wydaniu decyzji dowiedział się dopiero z upomnienia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją, a z treścią decyzji zapoznał się dopiero 30 lipca 2012 r., kiedy to wskazana decyzja, na jego żądanie, została mu przesłana listem zwykłym. Przyczyną, z powodu której nie odebrał kierowanej do niego decyzji z dnia [...] maja 2012 r. była jego nieobecność w miejscu zamieszkania, z powodu wyjazdów służbowych do Holandii w okresie od 15 do 27 maja 2012 r. i następnie do wsi S., gdzie przebywał do 7 czerwca 2012 r. W ocenie organu wskazane okoliczności nie świadczą o braku winy wnioskodawcy w uchybieniu powyższego terminu. Z akt sprawy wynika, że nie został ustanowiony pełnomocnik do reprezentowania strony w niniejszym postępowaniu, ani nie ustanowiono pełnomocnika do doręczeń. Wnioskodawca nie zawiadomił też organu o zmianie swojego miejsca aktualnego pobytu, pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Organ pierwszej instancji informował również szczegółowo odwołującego się o przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie. Był on więc świadomy, że wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie nastąpi po 30 kwietnia 2012 r. Dbając należycie o swoje interesy, odwołujący się powinien więc był przewidzieć, w jaki sposób należy zapewnić odbiór kierowanej do niego przesyłki w czasie swej nieobecności, w celu jej ewentualnego zaskarżenia, wskazując choćby tymczasowy adres do doręczeń albo ustanawiając pełnomocnika. Skarżący tego nie uczynił, co oznacza, że nie dołożył należytej staranności w dochowaniu terminu do złożenia odwołania w tej sprawie. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Sądu złożył J. A., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia albo ewentualnie o jego uchylenie. W ocenie skarżącego organem właściwym do wydania tego postanowienia, zgodnie z art. 59 § 1 k.p.a. był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie. Skarżący podkreślił, iż nie miał obowiązku ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania strony w niniejszym postępowaniu, ani pełnomocnika do doręczeń. Nie był także zobligowany do podawania nowego adresu zamieszkania, bo adres się nie zmienił, a skarżący jedynie czasowo nie był obecny w miejscu zamieszkania. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, skarżący nie był obowiązany do nieustannego monitorowania czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie, w myśl art. 59 § 2 k.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a więc organem właściwym do rozpatrzenia odwołania, jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Niezasadny był zatem zarzut skarżącego, który dopatrywał się przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z powodu wydania tego aktu przez organ niewłaściwy. Ponadto stwierdzono, że okoliczności wskazane przez skarżącego nie dają podstaw do uznania, iż nie ponosi on winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od powołanej decyzji. O braku winy można mówić tyko w tym przypadku, gdy strona w celu dochowania terminu zmuszona byłaby do podjęcia nadzwyczajnego wysiłku, przykładowo zagrażającego jej zdrowiu lub życiu albo narażającego ją na poważne straty. Taka sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Nieobecność skarżącego w miejscu zamieszkania z powodu wyjazdu służbowego, nawet za granicę, nie może świadczyć o obiektywnej niemożliwości dochowania przez niego terminu do złożenia odwołania. Skarżący, będący rolnikiem prowadzącym wielkotowarowe gospodarstwo rolne, mógł bowiem niewątpliwie tak zorganizować swoje zajęcia zawodowe, aby samodzielnie lub też przy pomocy innych osób odebrać kierowaną do niego przez PINB w Chełmie korespondencję albo ustalić, choćby drogą telefoniczną lub przy użyciu poczty elektronicznej, czy taka korespondencja w czasie jego nieobecności w miejscu zamieszkania nie była do niego wysyłana. Wbrew zarzutom skarżącego, nie narusza prawa stanowisko organu, który przykładowo wskazał na możliwość uniknięcia przez skarżącego negatywnych skutków braku jego obecności pod wskazanym organowi adresem, w przypadku gdyby ustanowił on – na ten okres – pełnomocnika do prowadzenia jego sprawy bądź jedynie pełnomocnika do odbioru kierowanej do skarżącego przez organ korespondencji. Skarżący jednak działań, świadczących o dochowaniu należytej staranności, nie podjął, narażając się na negatywne konsekwencje swojego zachowania w toczącym się z jego udziałem postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. A., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 59 § 1 i 2 k.p.a., poprzez brak zastosowania dwóch pierwszych przepisów oraz wadliwą wykładnię trzeciego przepisu oraz błędne przyjęcie, że właściwym do orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji PINB w Chełmie z [...] maja 2012r., nr [...] był Lubelski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, podczas gdy właściwym do wydania takiego orzeczenia był organ I instancji, od którego to orzeczenia przysługiwało prawo wniesienia zażalenia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 2 k.p.a., poprzez brak zastosowania pierwszego z tych przepisów oraz wadliwą wykładnię drugiego przepisu, a także błędne przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Chełmie, nr [...], podczas gdy odbiór decyzji oraz wniesienie odwołania uniemożliwiły mu czynności związane z prowadzonym przez niego wielkoobszarowym gospodarstwie rolnym. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. W motywach skargi podkreślono, że w każdym przypadku o odmowie przywrócenia terminu do złożenia środka zaskarżenia, powinien rozstrzygać organ I instancji, zaś organ odwoławczy tylko wówczas, gdy od niekorzystnego rozstrzygnięcia złożono zażalenie. O odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji PINB w Chełmie powinien rozstrzygać ten organ, a nie LWINB w Lublinie. Niezależnie od powyższego z motywów wyroku nie wynika, aby skarżący kasacyjnie był skutecznie zawiadomiony o prowadzonym postępowaniu, nie wiadomo zatem dlaczego miałby się spodziewać jego zakończenia. J. A. mógł więc bez konieczności ustanawiania pełnomocnika prowadzić swoje czynności zawodowe. Nie ma racji sąd I instancji, że skarżący mógł zwrócić się o przywrócenie terminu wówczas, gdy dowiedział się o wszczęciu przeciwko niemu egzekucji, bo prowadzenie tego postepowania nie było równoznaczne z doręczeniem decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwszy z zarzutów dotyczący obrazy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 59 § 1 i 2 k.p.a., jest dalej idący, gdyż w ocenie skarżącego powinien skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższego zarzutu i wniosku z niego wyprowadzonego, że w sprawie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powinien rozstrzygać organ pierwszej instancji, a nie organ odwoławczy nie można podzielić i zaakceptować, jest to po prostu pogląd błędny. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w zależności od rodzaju czynności, której terminowi uchybiono, różna jest właściwość organów do rozpoznania takiego wniosku. Powyższą kwestię reguluje przepis art. 59 k.p.a., który w § 1stwierdza, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Natomiast przepis § 2 tego artykułu stanowi unormowanie szczególne, bo dotyczące organu właściwego do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, w takim przypadku ostatecznie rozstrzyga organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W niniejszej sprawie wniosek o przywrócenie terminu dotyczył odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie. Stosownie do treści art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W tej sytuacji przytoczyć należy art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) mówiący o tym, że organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania mieści się w ramach postanowień kończących postępowanie w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., tak więc bezsprzecznie choć nie przysługuje na nie zażalenie w administracyjnym toku instancji, to służy na nie skarga do sądu administracyjnego, gdyż postanowienie to należy do postanowień zamykających postępowanie w jego administracyjnym stadium. Przedstawione stanowisko ugruntowane jest w sądownictwie administracyjnymi i znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. postanowieniu z dnia 30 października 2012 r. w sprawie II OSK 2585/12 i z dnia 21 października 2008 r. w sprawie II OSK 1489/08 – orzeczenia dostępne w bazie LEX. W tej sytuacji stwierdzić raz jeszcze należy, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwości organu administracji orzekającego w sprawie dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania był chybiony, gdyż organem właściwym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu w niniejszej sprawie był Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego postanowienie było ostateczne. W związku z tym na powyższe postanowienie nie mogło przysługiwać zażalenie, a skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powyższą kwestię wyjaśnił w sposób logiczny i zrozumiały, jednak wobec powtórzenia zarzutu niewłaściwości organu orzekającego w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu zasadnym było przedstawienie powyższej argumentacji. Podobnie drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w żadnym stopniu nie podważa skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z treścią § 1 i 2 art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, prośba zostanie wniesiona w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie z wniesieniem prośby dopełniona zostanie czynność, dla której określony był termin. Wszystkie wyszczególnione wyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie aby można było ubiegać się skutecznie o przywrócenie terminu, w tym przypadku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Obecnie należy zwrócić uwagę na kwestię wynikającą z art. 58 § 2 k.p.a. dotyczącą zachowania 7-dniowego terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Słusznie Sąd I instancji uznał, że skarżący o wydaniu decyzji przez organ administracji dowiedział się w dniu 4 lipca 2012 r., kiedy to odebrał upomnienie informujące go o treści i dacie wydania decyzji, tak więc od dnia 4 lipca 2012 r. zaczął swój bieg 7-dniowy termin do wniesienia prośby o jego przywrócenie. Do rozpoczęcia biegu tego terminu nie jest konieczne zapoznanie się z treścią decyzji i jej uzasadnieniem, wystarczającym zdarzeniem skutkującym rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie jest powzięcie wiadomości o tym, że nastąpiło zdarzenie (została wydana decyzja), od której strona postępowania chce się odwołać. Tak więc błędny jest tok rozumowania skarżącego kasacyjnie, że termin 7-dniowy rozpoczął swój bieg dopiero w dniu kiedy skarżący zapoznał się z treścią decyzji i jej uzasadnieniem. Gdyby jednak w sposób zupełnie teoretyczny przyjąć, że skarżący kasacyjnie ma rację co do początkowej daty rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie to i tak prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiła z uchybieniem terminu wynoszącego 7 dni. Zwrócić należy uwagę na to, że J. A. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji sam wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r., na jego żądanie została mu przesłana listem w dniu 30 lipca 2012 r. Tak więc i w takiej sytuacji 7-dniowy termin nie został zachowany, gdyż prośba o jego przywrócenie została zamieszczona w przesyłce nadanej w urzędzie pocztowym dopiero w dniu 13 sierpnia 2012 r. Powyższe okoliczności przesądzają o tym, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie mógł być uwzględniony, niezależnie jednak od powyższego podzielić należy stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, iż skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Bez wątpienia J. A. wiedział o tym, że w tej sprawie prowadzone jest postępowanie administracyjne, bo przecież uczestniczył on w oględzinach prowadzonych przez inspektora nadzoru budowlanego, skarżącemu skutecznie doręczone zostały też postanowienia organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczące odmowy zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków. Nadto skarżący w żadnym stopniu nie uprawdopodobnił tego, że jego wyjazd do Holandii, podobnie jak i późniejszy do S. spowodowany był okolicznościami, których przewidzieć nie mógł. J. A. jako przedsiębiorca prowadzący gospodarstwo rolne, bez wątpienia w swoim postępowaniu powinien przewidywać i uwzględniać okoliczności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i związaną z tym konieczność przebywania poza miejscem zamieszkania. Zauważyć należy również to, że ani Sąd I instancji, ani organy administracji nie nakazywały skarżącemu ustanowienia pełnomocnika do doręczeń. Natomiast Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie stwierdził, że ze strony organu administracji było to wskazanie przykładu na możliwość uniknięcia negatywnych skutków nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.