II OSK 1608/11

Dnia 8 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "D." Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 roku sygn. akt VII SA/Wa 2431/10 w sprawie ze skargi "D." Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2431/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z [...] lutego 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy - po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] S.A. z siedzibą w Warszawie - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "[...]", na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów nr [...] i [...] z obrębu [...]-[...]-[...] w Warszawie Białołęce. Pismem z 22 czerwca 2010 r. U. L. – Ś. i L. Ś. zwrócili się do Prezydenta m. st. Warszawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę, chociaż ich nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym sąsiaduje bezpośrednio z terenem pod planowaną inwestycję. Wyjaśnili jednocześnie, że informację o decyzji z [...] lutego 2010 r. uzyskali w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnosząc o uchylenie (w trybie wznowieniowym) kwestionowanego pozwolenia na budowę U. L. – Ś. i L. Ś. wskazali, że pozwolenie to zostało wydane z naruszeniem prawa tj. art. 29 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. u. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.). Złożony wniosek o wznowienie postępowania U. L. – Ś. i L. Ś. uzupełnili pismem z 19 lipca 2010 r., w którym zwrócili uwagę na zagrożenia dla ich nieruchomości wynikające z realizacji spornej inwestycji, a związane przede wszystkim ze sposobem odprowadzania wód opadowych. W piśmie tym podkreślili również, że winni być uznani za stronę postępowania. Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., a po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym w dniu 4 sierpnia 2010 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wskazanym rozstrzygnięciem z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nieruchomość wnioskujących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wskazał również, że projekt budowlany spornej inwestycji nie narusza przepisów Prawa budowlanego, ponadto jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami ww. rozporządzenia oraz, że został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji U. L. Ś. i L. Ś. wnieśli o jej unieważnienie. Decyzją z [...] października 2010 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, że zarówno decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] sierpnia 2010 r., jak również ostateczna decyzja z [...] lutego 2010 r. są obarczone kwalifikowaną wadą. Samo wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o wznowieniu postępowania, w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie przesądza o legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. wznowił, na wniosek U. L.-Ś. i L. Ś., postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z [...] lutego 2010 r., a następnie decyzją z [...] sierpnia 2010 r. odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. Takie działanie stanowi, zdaniem Wojewody, oczywistą sprzeczność, bowiem w tym samym postępowaniu organ I instancji wydał wzajemnie wykluczające się orzeczenia, co stanowi o rażącym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego. Organ II instancji stwierdził jednocześnie, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ I instancji może wydać decyzję jedynie na podstawie art. 151 k.p.a. Niezależnie od powyższych naruszeń przepisów dotyczących wznowienia postępowania, organ odwoławczy wskazał również, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ I instancji prowadził postępowanie z udziałem osób nieżyjących i skierował ww. decyzję do osób nie będących stroną w sprawie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto Wojewoda wskazał, że ostateczna decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2010 r. nie została prawidłowo doręczona inwestorowi, czyli stronie, na wniosek której wszczęto postępowanie. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzja została wydana pełnomocnikowi inwestora, jednakże w pełnomocnictwie udzielonym przez inwestora dla tej osoby zawarto zastrzeżenie o kierowaniu wszelkiej korespondencji na adres inwestora – tj. Spółki [...]. Organ II instancji zauważył przy tym, że w aktach sprawy nie znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przez inwestora ww. decyzji. Organ odwoławczy podniósł również, że organ I instancji, we wznowionym postępowaniu, naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a. z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie została doręczona stronie, która brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] lutego 2010 r. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że Prezydent m. st. Warszawy winien wziąć pod uwagę, że postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a nie w stosunku do poszczególnych wnioskodawców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "[...]" S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a pomimo przeprowadzenia przez organ I instancji szczegółowego postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy i pomimo braku stwierdzenia w postępowaniu odwoławczym konieczności uzupełnienia tego postępowania. Uzasadnienie decyzji Wojewody zostało natomiast oparte na argumencie naruszenia przez organ I instancji przepisów procesowych, które polegało na zastosowaniu art. 149 § 3 k.p.a. przewidującego odmowę wznowienia postępowania, zamiast art. 151 k.p.a. określającego rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wskazał, że organ I instancji naruszył przepisy procesowe, których organ odwoławczy nie mógł konwalidować nie naruszając zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. W ocenie Sądu pierwszej instancji uchybienia proceduralne, których dopuścił się organ I instancji, uzasadniały wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji orzekając w trybie wznowieniowym dopuścił się bowiem takich nieprawidłowości, które nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, w przeciwnym razie prowadziłoby to do naruszenia art. 15 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowienionym prowadzonym na wniosek. Organ I instancji, postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. wznowił postępowanie przyjmując, że wniosek ten został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Postanowienie to skierował do stron postępowania, za które uznał nie tylko wnioskodawców i inwestora, ale także osoby, które miały przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę (tj. współwłaścicieli działki o nr ewid. [...]). W pięciu przypadkach korespondencja skierowana do stron postępowania (zawierająca postanowienie o wznowieniu) wróciła z adnotacją na kopercie: adresat nie żyje. Pomimo uzyskania takich informacji o stronach postępowania, Prezydent m. st. Warszawy nie podjął żadnych czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzję, którą odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z [...] lutego 2010 r. Decyzję tę doręczył jedynie wnioskodawcom i inwestorowi, pozostałe strony na tym etapie pominął. Zdaniem Sądu za wydaniem rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ odwoławczy przemawiała kwestia naruszenia, we wznowionym postępowaniu, zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Organ I instancji nie doręczył bowiem decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] lutego 2010 r., a to zawsze obliguje organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, Wojewoda wskazał, że postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a nie w stosunku do poszczególnych wnioskodawców. Z akt administracyjnych w sposób bezsporny wynika, że decyzja organu I instancji z [...] sierpnia 2010 r. została doręczona tylko wnioskodawcom i inwestorowi. Decyzji tej nie doręczono osobom, których przymiot strony w tym postępowaniu wynikał z własności działki o nr ewid. [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę). Postanowienie o wznowieniu zostało skierowane do tych osób, ale skutecznie doręczono tylko jednej z siedmiu osób, od pięciu osób korespondencja wróciła z adnotacją: adresat nie żyje, jednej z tych osób danych adresowych organ nie znał oraz nie ustalił i w efekcie w ogóle do tej osoby korespondencji nie skierował. W ocenie Sądu organ I instancji nie zapewnił wszystkim stronom w sprawie czynnego udziału, do czego obliguje go przepis art. 10 § 1 k.p.a. To zaś, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, uzasadniało podjęte przez Wojewoda Mazowieckiego rozstrzygnięcie. Postanowienie o wznowieniu na żądanie jednej ze stron, winno być bowiem doręczone wszystkim stronom postępowania, celem zapewnienia im udziału w sprawie, a to w sprawie nie miało miejsca. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku "[...]" S.A. z siedzibą w Warszawie zarzuciła: 1) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("P.p.s.a."), polegające na przyjęciu braku podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo nie spełnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy. 2) naruszenie przez Sąd wskazanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na nie zapewnieniu przez organ administracji I instancji udziału w postępowaniu wznowieniowym wszystkim stronom, stanowi podstawę do uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 4 sierpnia 2010 r., w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskazane w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy motywy dotyczące braku legitymacji procesowej po stronie U. L.-Ś. i L. Ś. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie zostały poddane ocenie przez Wojewodę Mazowieckiego - pomimo, że kwestia ta miała w sprawie rozstrzygające znaczenie, jako dopuszczająca bądź wyłączająca istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania. W sytuacji odmiennej oceny organu odwoławczego w tym zakresie, decyzja tego organu powinna zawierać korektę rozstrzygnięcia organu I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Według oceny "[...]" ustalenie w toku wznowionego postępowania braku legitymacji procesowej wnioskodawców wyklucza istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym organ nie może przystąpić do rozpoznania sprawy, co do istoty, czyli do oceny i ewentualnej korekty rozstrzygnięcia sprawy zawartego w decyzji ostatecznej. Dlatego, zdaniem skarżącego, wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenie art. 10 k.p.a., polegające na braku udziału w postępowaniu wznowieniowym innych osób uznanych przez organ za stronę, nie może być uznane, jako mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę U. L.-Ś. i L. Ś. wnieśli o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania obszernie przestawili stan faktyczny i prawny sprawy oraz podtrzymali w całości stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazuje, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305). Zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenie decyzji może nastąpić wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa procesowego przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji mogłoby być inne. W przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja ostateczna, uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji do ponownego rozpoznania, nie uchybia zasadom i przepisom procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo stwierdził naruszenie przez organ I instancji, we wznowionym postępowaniu, zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Organ I instancji bowiem nie doręczył decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej z [...] lutego 2010 r. Obligowało to organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko i uwagi organu odwoławczego, w świetle zawartości akt administracyjnych, Sąd trafnie uznał za prawidłowe i uzasadniające wydanie przez ten organ zaskarżonego rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Podkreślić należy, że zasada dwuinstancyjności jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (art. 15 k.p.a.). Istotą postępowania odwoławczego niewątpliwie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ II instancji obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może, więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Brak czynnego udziału strony (stron) w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. W literaturze wskazuje się, że do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. (por. Grzegorz Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., tom II, Wyd. Zakamycze 2010, s. 229). Choć brak udziału strony w postępowaniu, bez własnej winy strony jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa (art. 138 § 2 k.p.a.) do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Ubocznie należy zwrócić uwagę, że według obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r., nowego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wykładnia tego przepisu prowadzi do rezultatu, że ustawodawca zdecydowanie wyeksponował przesłankę funkcjonalną postępowania odwoławczego dopuszczając wydanie decyzji kasacyjnej tylko wtedy, gdy będąca przedmiotem odwołania decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanka ta oddaje zatem istotę decyzji kasatoryjnej, jako rozstrzygnięcia wyjątkowego, opartego na przesłankach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Norma – zasada art. 10 § 1 k.p.a. zawiera dwie dyspozycje skierowane do organu administracji publicznej: zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ocena dotycząca braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów musi być oparta o ustalenie tej okoliczności, a nie być wynikiem domniemania, wynikającego z błędnej informacji zawartej w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Z akt administracyjnych w sposób bezsporny wynika, że decyzja organu I instancji z [...] sierpnia 2010 r. została doręczona tylko wnioskodawcom i inwestorowi. Decyzji tej nie doręczono osobom, których przymiot strony w tym postępowaniu wynikał z własności działki o nr ewid. [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Postanowienie o wznowieniu zostało wprawdzie skierowane do tych osób, ale skutecznie doręczono tylko jednej z siedmiu osób, od pięciu osób korespondencja wróciła z adnotacją: adresat nie żyje, jednej z tych osób organ nie znał danych adresowych i ich nie ustalił, skutkiem czego w ogóle do tej osoby korespondencji nie skierował. Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ I instancji prowadził postępowanie z udziałem osób nieżyjących i skierował ww. decyzję do osób nie będących stroną w sprawie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Świadczy to niewątpliwie o tym, że organ I instancji nie ustalił w sprawie prawidłowo stron postępowania, w tym obecnych właścicieli (współwłaścicieli) działki 7/4. W wyroku z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1180/10 (LEX 1083567) NSA stwierdził, że nawet gdyby organ II instancji ustalił po wniesieniu odwołania, że jedna ze stron postępowania zmarła, a w postępowaniu nie brali udziału jej następcy prawni, to stwierdzając, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, mógłby jedynie uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozważania czynią zatem bezzasadnymi zarzuty i twierdzenia skargi kasacyjnej. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.