II SA/Kr 1496/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant : Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy – Zdroju z dnia 27 czerwca 2012 r. nr XXVII.165.2012 w sprawie: uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica – Zdrój (OBSZAR 1-ZDRÓJ)" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie paragrafu 4 ustęp 3 punkt 4 o treści: "w całym obszarze objętym ustaleniami planu, uzgodnienie sposobu posadowienia budynków i zakresu robót ziemnych, z Uzdrowiskowym Zakładem Górniczym". Rada Miejska w Krynicy- Zdroju podjęła w dniu 27 czerwca 2012 roku uchwałę Nr XXVII/165/2012 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 1 - Zdrój)". W § 4 ust. 3 pkt 4 tekstu uchwały zapisano, że "z uwagi na ochronę zasobów wód leczniczych, obowiązuje w całym obszarze objętym ustaleniami planu, uzgodnienie sposobu posadowienia budynków i zakresu robót ziemnych, z Uzdrowiskowym Zakładem Górniczym". Wojewoda Małopolski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazaną wyżej uchwałę w części i wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 pkt 4 tekstu uchwały. Wojewoda Małopolski zarzucił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, w którym określa się przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania, z zachowaniem warunków określonych w innych, powiązanych z planowaniem przestrzennym, ustawach (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia te są wiążące, ponieważ plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, stanowi konstytucyjne źródło prawa i ma charakter powszechnie obowiązujący na terenie, którego dotyczy. Powinien on przetwarzać normę ogólną i abstrakcyjną w normę konkretną i indywidualną, zawierając ustalenia wynikające z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym położenie linii rozgraniczających, sprecyzowane parametry i wskaźniki zabudowy, warunki zagospodarowania terenu tak, aby w sposób czytelny określić sposób wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego. Przy tym, w planie miejscowym nie wolno nakładać dodatkowych, nie wynikających z przepisów prawa obowiązków, polegających na uzyskaniu od organów dodatkowych stanowisk lub uzgodnień, mających na celu określenie sposobu zagospodarowania terenu. Zawarcie takich zapisów, zwanych normami otwartymi, w planie miejscowym stanowi istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru zauważył ponadto, że ustawodawca jedynym organem władnym do dokonania uzgodnienia zagospodarowania terenu górniczego uczynił organ nadzoru górniczego (Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego). Ustawodawca nie nadał uprawnień do uzgadniania czy to ustaleń projektu planu, czy projektu budowlanego przez prywatne przedsiębiorstwo, jakim jest koncesjonariusz, czyli Uzdrowiskowy Zakład Górniczy, uprawniony do wydobywania kopaliny w granicach obszaru górniczego. Rada Gminy nie posiada uprawnień do stanowienia norm kompetencyjnych oraz do wprowadzania do zapisów planu procedur nie przewidzianych przepisami prawa. Stąd też wprowadzenie do treści plany zapisu objętego niniejszą skargą nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i narusza art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i zasadę równego traktowania przez władze publiczne, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krynicy- Zdroju wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone postanowienie uchwały jest realizacją uprawnienia Rady Miejskiej do określenia na terenie górniczym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów, których zabudowa jest dozwolona tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań. Uprawnienie to wynika dla Rady Miejskiej z art. 104 ust. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Istotnym jest, że zaskarżone postanowienie uchwały jest skutkiem uzgodnienia z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie który bezspornie działał w tym zakresie w granicach swoich kompetencji. Do uzgodnienia tego doszło w ten sposób, że po przystąpieniu do sporządzenia planu, Dyrektor OUG pismem z dnia 26 maja 2009r. zwrócił się do Burmistrza Krynicy-Zdroju o uwzględnienie w planie uwag i wniosków przedsiębiorców działających na obszarze górniczym objętym projektowanym planem w tym Uzdrowiska Krynica - Żegiestów Spółki Akcyjnej. Wnioski takie sformułowane zostały przez Uzdrowiskowy Zakład Górniczy należący do wymienionego wyżej przedsiębiorcy, w piśmie z 21 maja 2009r., w którym w pkt. 2 wniósł o wprowadzenie zakazu prowadzenia prac ziemnych na określonym obszarze oraz o ustanowienie nakazu wykonywania prac ziemnych pod swoim nadzorem. Projektowanie planu i ustalanie jego treści w zakresie skutków jego położenia na obszarze górniczym trwało do 20 września 2011r. Pismem z tego dnia Uzdrowiskowy Zakład Górniczy sprecyzował, warunki na jakich w planie wykonywane mogą być roboty ziemne. Uwzględnienie tych warunków skutkowało tym, że Dyrektor OUG w Krakowie postanowieniem z dnia 22 września 2011 roku uzgodnił projekt planu, w którym warunki prowadzenia robót ziemnych otrzymały brzmienie kwestionowane w skardze przez Wojewodę Małopolskiego. Nadto zaskarżone postanowienie uchwały służyć ma ochronie kopaliny - wód mineralnych do których wydobycia koncesję posiada wskazany wyżej przedsiębiorca. Przewidziana w planie ingerencja Uzdrowiskowego Zakładu Górniczego ma jedynie dotyczyć sposobu posadowienia budynków i zakresu robót ziemnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skarga została złożona przez organ nadzoru tj. Wojewodę Małopolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzutu organu nadzoru jest treść § 4 ust. 3 pkt 4 tekstu zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "z uwagi na ochronę zasobów wód leczniczych, obowiązuje w całym obszarze objętym ustaleniami planu, uzgodnienie sposobu posadowienia budynków i zakresu robót ziemnych, z Uzdrowiskowym Zakładem Górniczym". Jak twierdzi Gmina Krynica – Zdrój, zapis ten wynikał z wniosków sformułowanych przez Uzdrowiskowy Zakład Górniczy należący do przedsiębiorcy Uzdrowisko Krynica - Żegiestów Spółka Akcyjna. Badanie dokumentacji planistycznej wykazało, że w niniejszej sprawie tok uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie (dalej: DOUG) przedstawiał się następująco. DOUG pismem z dnia 26 maja 2009r. (sporządzonym na skutek zawiadomienia go przez Burmistrza Miasta Krynica Zdrój o przystąpieniu do sporządzania planu) wskazał, że z uwagi na możliwość występowania w granicach objętych zawiadomieniem obszaru i terenu górniczego niezbędne jest uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwag i wniosków przedsiębiorców: Uzdrowisko "Krynica– Żegiestów" SA; Uzdrowisko "Muszyna" sp. z o.o.; Zakład Produkcyjno Handlowo Usługowy "A". S., J. S. spółka jawna; "B" sp. z o.o.; Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "C" sp. z o.o.. Pismem tym "D" zobowiązał jednocześnie ww. przedsiębiorców do niezwłocznego zajęcia pisemnego stanowiska w przedmiocie planu oraz dostarczenie go do Urzędu Miasta w Krynicy z jednoczesnym powiadomieniem Urzędu Górniczego – w przypadku jeżeli ustanowiony w koncesji teren górniczy zlokalizowany jest w granicach określonych w zawiadomieniu o przystąpieniu do sporządzania planu. W dniu 22 sierpnia 2011r. Burmistrz m. Krynica zwrócił się do Uzdrowiskowego Zakładu Górniczego Uzdrowiska Krynica – Żegiestów o prośbą o zaopiniowanie projektu planu. W dniu 20 września 2011r. Uzdrowisko Krynica – Żegiestów S.A. - Uzdrowiskowy Zakład Górniczy (dalej: UZG) złożył wniosek o uwzględnienie w planach całkowitego zakazu stabilizowania osuwisk w obszarze zasilania wód leczniczych, całkowitego zakazu skarpowania terenu, uwzględnienia zaskarżonego, spornego zapisu oraz uwzględnienia szczegółowych ustaleń dla poszczególnych terenów. Pismem z dnia 27 września 2011r. Burmistrz poinformował UZG że "proponowane zapisy nie są kompetencją planu" a zakaz stabilizowania osuwisk czy skarpowania terenu nie może być przedmiotem ustaleń planu, gdyż działania takie odbywają się na podstawie przepisów odrębnych. Nie zakwestionował jednakże możliwości umieszczenia w planie zaskarżonego zapisu. W dniu 23 września 2011r. UZG złożył uwagi i opnie do wszystkich planów (jak wynika z akt planistycznych, procedura planistyczna była prowadzona jednocześnie dla kilku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie Krynicy – Zdroju) i we wszystkich tych planach, w tym również w projekcie planu przyjętego zaskarżoną uchwałą, wnioskował o wprowadzenie postanowień dotyczących uwzględnienia możliwości poszukiwania i rozpoznawania zasobów wód leczniczych. W dniu 4 października 2011r. UZG zaopiniował pozytywnie projekt planu, pod warunkiem uwzględnienia spornego zapisu oraz wprowadzenia ograniczeń co do sposobu zagospodarowania dla poszczególnych terenów. Po pierwszym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, które to wyłożenie miało miejsce w dniach 30 listopada - 29 grudnia 2011r., Burmistrz Miasta Krynica pismem z dnia 8 lutego 2012r. zwrócił się do UZG o ponowne zaopiniowanie planu – ze względu na uwzględnienie uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu i wprowadzenie wynikających z nich zmian. W dniu 20 lutego 2012r. Uzdrowisko Krynica - Żegiestów S.A. – Uzdrowiskowy Zakład Górniczy zaopiniował projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krynica – Zdrój Obszar nr 1 Zdrój pozytywnie i bez uwag. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie postanowieniem z dnia 27 lutego 2011r. uzgodnił projekt planu. Z powyższego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Krynica Zdrój Obszar 1 – Zdrój został uzgodniony - zgodnie z wymaganiami art. 17 pkt 6b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Podkreślenia wymaga, że jedynym organem władnym do dokonania uzgodnienia zagospodarowania terenu górniczego jest organ nadzoru górniczego (Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego) i brak w tym zakresie uprawnień dla jakiegokolwiek innego podmiotu, w tym Uzdrowiskowego Zakładu Górniczego. Procedura osiągnięcia uzgodnienia w niniejszej sprawie może budzić wątpliwości w tym sensie, że de facto została scedowana przez organ uzgadniający na przedsiębiorców znajdujących się formalnie poza procedurą planistyczną (poza oczywiście możliwością składania przez nich wniosków i uwag), jednakże ze względu na fakt, że uzgodnienie ostatecznie zostało dokonane, a ustawa milczy na temat sposobu jego osiągnięcia – nie można tej okoliczności uznać za naruszenie zasad sporządzania planu a w szczególności za naruszenie istotne. Niemniej jednak nie zwalnia to organu planistycznego od odpowiedzialności za wprowadzenie do ustaleń planu zapisów niedopuszczalnych, gdyż takim właśnie jest zaskarżony § 4 ust. 3 pkt 4 tekstu uchwały. Art. 15 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza kompetencję dla rady gminy do określania w planie miejscowym granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Przepis ten nie uprawnia jednak do zawierania w planie zapisów o charakterze norm kompetencyjnych. Zaskarżony zapis § 4 ust. 3 pkt. 4 uchwały, konstruuje normę kompetencyjną, wprowadzającą szczególne uprawnienia do uzgadniania poszczególnych projektów budowlanych w zakresie sposobu posadowienia budynków i zakresu robót ziemnych. Jest to zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę niedopuszczalne kreowanie kompetencji o charakterze administracyjnym dla podmiotu prywatnego. Również wskazywany przez organ art. 104 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz.U. nr 163 poz.981) nie wprowadza takiego uprawnienia. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z ust. 2 , jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska, dla terenu górniczego bądź jego fragmentu można sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Powoływany zaś ust. 5 pkt. 2 wskazuje, że plan, o którym mowa w ust. 2, może w szczególności określić obszary wyłączone z zabudowy bądź takie, w granicach których zabudowa jest dozwolona tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań. Zdaniem organu planistycznego kwestionowany zapis planu jest konsekwencją nie tylko przeprowadzonych uzgodnień, ale również znajduje umocowanie w cytowanym wyżej przepisie a służyć ma ochronie specyficznej kopaliny jaką jest woda lecznicza. Co do zasady stwierdzić trzeba, że przepis art. 104 ustawy prawo geologiczne i górnicze jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i niewątpliwie jest podstawą do wprowadzania określonych ograniczeń dotyczących sposobu i zasad zagospodarowania terenów położonych w obszarze planu w terenach górniczych. Tym samym uprawnia organ planistyczny do ograniczenia prawa własności nawet poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy albo dopuszczenie jej, ale na określonych planie zasadach. Niespornym jest że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może doznawać ograniczeń ale jak wynika to choćby z art. 140 KC, w sposób zgodny z obowiązującym prawem. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, w szczególności o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Powstaje zatem pytanie: czy "uzgodnienie sposobu posadowienia budynków i zakresu robót ziemnych z Uzdrowiskowym Zakładem Górniczym" jest "spełnieniem odpowiednich wymagań" o których mowa w art. 104 ust. 5 pkt. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Rada gminy nie posiada uprawnień do wprowadzania do zapisów planu procedur nieprzewidzianych przepisami prawa, ani tym bardziej do nadania uprawnień w takiej procedurze dla podmiotów, którym ustawodawca nie powierzył takich uprawnień w zakresie uzgadniania ustaleń projektu budowlanego czy zakresu robót budowlanych. W planie miejscowym nie wolno nakładać dodatkowych, niewynikających z przepisów prawa obowiązków, polegających na uzyskaniu od organów dodatkowych stanowisk lub uzgodnień, mających na celu określenie sposobu zagospodarowania terenu. W tym kontekście sformułowanie "odpowiednie wymagania" musi być rozumiane wyłącznie jako skonkretyzowane, sprecyzowane wymaganie, którego dokładną treść i znaczenie można ustalić już na podstawie lektury treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymagania te nie mogą być ogólne, niejasne, niepewne i uzależnione od stanowiska czy woli podmiotu będącego prywatnym przedsiębiorcą. Podmiot jakim jest Uzdrowiskowy Zakład Górniczy z natury rzeczy działać będzie w ochronie swojego szeroko rozumianego interesu gospodarczego i trudno byłoby mu nawet stawiać z tego tytułu zarzut, skoro znalazłby umocowanie do określonych działań w akcie prawa miejscowego, który z kolei jest konstytucyjnym źródłem prawa. Nawet jeżeli interes przedsiębiorcy w tym przypadku polega na ochronie kopaliny jaką jest woda lecznicza, czyli na ochronie pewnej wartości będącej dobrem ogólnospołecznym, to jednak działania takiego przedsiębiorcy nie mogą pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą, a taka sytuacja musiałaby mieć miejsce przy pozostawieniu w obrocie prawnym zaskarżonego zapisu planu. Przedsiębiorca nie jest bowiem organem administracyjnym, wobec działań lub zaniechań którego obywatel może podjąć środki prawne przewidziane procedurą administracyjną. W tym miejscu wskazać należy, że jednym z celów którym ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest możliwość wydawania w oparciu o jego postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę, z pominięciem etapu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ kwestia zaskarżonego zapisu dotyka bezpośrednio właśnie tej funkcji planu, wskazać należy również na przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 nr 243 poz. 1623 ze zmianami), dotyczące wydawania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Przepis ten jasno wskazuje, że pozwolenia, uzgodnienia lub opinie które w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę ma obowiązek pozyskać inwestor, mają pochodzić od wyłącznie od organów administracyjnych a nie od jakichkolwiek podmiotów. Dodatkowo zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 4 ustawy prawo budowlane, w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Tak więc obowiązujące przepisy prawa dają możliwość zrealizowania celu zamierzonego do uzyskania spornym zapisem bez potrzeby uciekania się do kreowania nowych wymagań wobec potencjalnych inwestorów, pochodzących dodatkowo od nieuprawnionego podmiotu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy była związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie mogła określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. W literaturze wyrażono zasadny pogląd, że wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznaczałoby wydanie aktu normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia i akt taki w związku z tym dotknięty byłby wadą nieważności, albowiem nie mieściłby się w konstytucyjnym porządku, a w szczególności w konstytucyjnie określonym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji i z tego względu musi on odpowiadać wymogom określonym w art. 94 Konstytucji (zob.: M. Szewczyk w: Z. Leoński i M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 87). Wprawdzie charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości to niewątpliwie z regulacji powyższych nie można wyprowadzić wniosku o umocowaniu organu uchwalającego plan do stanowienia w zakresie kompetencji organów administracji a już tym bardziej podmiotów organami administracyjnymi nie będących. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy obok ustalania obowiązków i praw obywateli oraz ich sytuacji wobec państwa, również regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, poz. 35). W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być – w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji nie ma zastosowania zasada, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, to jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest to tylko, co znajduje wyraźną podstawę prawną. Treść zaskarżonego postanowienia § 4 ust. 3 pkt 4 uchwały nie budzi wątpliwości i wskazuje, że organ planistyczny wykreował kompetencje do wyrażania stanowiska mającego charakter silnej formy współdziałania (uzgodnienie) i to kompetencje podmiotu, który nie jest organem administracji publicznej. Wprowadzenie takiej regulacji do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju i w związku z tym jako nielegalne. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie jest wynikiem naruszenia właściwości w zakresie sporządzania planu miejscowego przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju i uzasadnia zatem zastosowanie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 28.10.2011r. sygn. II OSK 1670/11). Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. (por. wyrok NSA z dnia 28.09.2011r. sygn. II OSK 1287/11). W niniejszej sprawie wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżone postanowienia § 4 ust. 3 pkt 4 "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 1 - Zdrój)" nie spowoduje dezintegracji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury planistycznej, które mogłyby przesądzić o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).