VIII SA/Wa 723/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji"), biorąc za podstawę art. 67a § 1 pkt 2 i 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., zwanej dalej "Ordynacją podatkową") w związku z art. 59g ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej "Prawo budowlane"), po ponownym rozpoznaniu wniosku J. W. (dalej "skarżąca"), orzekł o: 1. odmowie umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej "PINB") nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., z tytułu samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w R. przy ul. B. [...]; 2. rozłożeniu przedmiotowej opłaty legalizacyjnej (wraz z odsetkami za zwłokę, które na dzień wpływu wniosku wynosiły [...] zł,) na 120 rat miesięcznych, płatnych od maja 2012 r. do kwietnia 2025 r. w sposób określony w harmonogramie spłat, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji; 3. ustalił opłatę prolongacyjną od rozłożonej na raty opłaty legalizacyjnej w łącznej wysokości [...] zł, płatną w terminach płatności poszczególnych rat w wysokości określonej w harmonogramie spłat. Wojewoda wyjaśnił, że wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie skarżąca złożyła [...] grudnia 2010 r. wskazując, że z uwagi na trudną sytuację finansową nie jest w stanie uiścić przedmiotowej opłaty jednorazowo. Podała, że utrzymuje się z renty w wysokości [...] zł miesięcznie, z czego [...] zł przeznacza na spłatę pożyczki, którą zgodnie z ustalonym harmonogramem będzie spłacać do października 2014 r. Na wezwanie organu do udokumentowania aktualnej sytuacji materialnej skarżąca nie odpowiedziała. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda odmówił zastosowania ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Minister Finansów orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podstawą powyższego było zaniechanie przez Wojewodę dokładnego ustalenia sytuacji finansowej skarżącej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie dokumentów złożonych przez skarżącą oraz dowodów przeprowadzonych z urzędu, organ I instancji ustalił, iż przychód skarżącej za lata 2009 – 2010 wyniósł odpowiednio [...] zł i [...] zł. Skarżąca nie korzysta z pomocy opieki społecznej. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka wraz z synem i jego rodziną, jednak nie może liczyć na pomoc finansową z ich strony. Jej jedyne źródło dochodu stanowi wypłacana przez organ rentowy ZUS renta rodzinna w kwocie [...] zł brutto ([...] zł netto). Skarżąca jest współwłaścicielką działki o powierzchni [...] m2 położonej w R. przy ul. B., na której znajdują się dwa budynki mieszkalne oraz posiada działkę o powierzchni [...] m2 z domem letniskowym, położonej w miejscowości G., gmina J. L.. Nie jest zarejestrowana jako producent rolny i nie pobiera żadnych płatności unijnych z tego tytułu. Skarżąca posiada rachunek oszczędnościowo-rozliczeniowy w [...] Banku [...], przy którym od dnia [...] listopada 2008 r. ustalony jest kredyt odnawialny w wysokości [...] zł., a także dwa rachunki oszczędnościowo-rozliczeniowe w [...] Banku. Ponadto zgodnie z umową nr [...] (kredytu na zakup towarów i/lub usług, przyznania limitu kredytowego i wydania karty kredytowej) z dnia [...] maja 2011 r., skarżąca ma udzielony przez [...] Bank [...] kredyt na urządzenie [...] [...] w wysokości [...] zł, spłacany od dnia [...] sierpnia 2011 r. w 34 ratach miesięcznych po [...] zł. Miesięczne wydatki skarżącej związane z bieżącymi opłatami eksploatacyjnymi i spłatą kredytu wynoszą łącznie [...] zł. Skarżąca ponosi również wydatki okresowe, takie jak podatek od nieruchomości od dwóch działek w kwocie [...] zł., czy w okresie grzewczym opłatę miesięczną za gaz w wysokości [...] zł. Do powyższych wydatków należy doliczyć jeszcze koszty żywności i leków. Jednocześnie organ ustalił, że skarżąca ma rozpoznaną [...] i orzeczony stopień niepełnosprawności. Inne wskazywane przez nią schorzenia - nadciśnienie [...] i nowotwór [...] nie zostały potwierdzone. Oceniając zebrany w stanie materiał dowodowy Wojewoda stwierdził, iż sytuacja materialna skarżącej nie jest wyjątkowa czy nadzwyczajna, odznaczająca się np. zagrożeniem egzystencji rodziny, a dochód przypadający na osobę jest znacznie wyższy od progów uprawniających do skorzystania z pomocy społecznej. Skarżąca nie wykazała, że ze względu na sytuację materialną nie jest w stanie uregulować nałożonej nań opłaty legalizacyjnej. Brak zatem podstaw do zastosowania wnioskowanej ulgi z uwagi na ważny interes stron. Co istotne, skarżąca posiada stałe źródło dochodu – rentę rodzinną w kwocie [...] zł netto, a ponoszone przez nią wydatki wynoszą łącznie [...] zł (w okresie grzewczym [...] zł) plus wydatki na żywność. Odnosząc się do udzielonej ulgi w spłacie należności organ I instancji wskazał, iż rozłożenie zapłaty ustalonej skarżącej opłaty legalizacyjnej wraz z odsetkami na 120 rat jest uzasadnione z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 67a Ordynacji podatkowej, tj. ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego. Udzielenie tej ulgi nie stoi w sprzeczności z interesem ekonomicznym budżetu państwa, albowiem nie zwalnia zobowiązanej z obowiązku poniesionego ciężaru, nie narusza zatem interesu publicznego. Natomiast rozłożenie przedmiotowej opłaty legalizacyjnej na 120 rat stanowi bez wątpienia przejaw uprzywilejowania skarżącej w stosunku do innych podmiotów. Ponadto w okresie spłaty kredytu w Banku rata spłaty opłaty legalizacyjnej jest mniejsza o kwotę kredytu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Podała, iż wydana decyzja jest krzywdząca, gdyż w żadnym wypadku nie stać jej na dokonywanie ustalonych przez organ I instancji wpłat. Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "kpa") orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu podjętej decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przepisów regulujących kwestię opłat legalizacyjnych, organ odwoławczy wskazał, że przewidziana w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej możliwość zastosowania ulgi w spłacie należności publicznoprawnej uzależniona jest od zaistnienia w sprawie przesłanek w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Decyzja o udzieleniu ulgi w spłacie należności publicznoprawnej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że do organu administracji publicznej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Uznanie administracyjne sprowadza się do tego, że organ jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie do rozważenia istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w kontekście wniosku strony. W ocenie Ministra, organ I instancji w sposób prawidłowy zgromadził i szczegółowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście spełnienia przez skarżącą przesłanek do umorzenia należności. Stwierdził, iż ustalone w sprawie okoliczności nie stanowią dostatecznej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu przedmiotowej opłaty legalizacyjnej, są natomiast wystarczające do rozłożenia zapłaty należności na raty. Uznał, iż sytuacja finansowa skarżącej jest w miarę stabilna, natomiast okoliczność występowania przejściowych kłopotów finansowych nie może mieć decydującego znaczenia, gdyż nawet trudna sytuacja materialna sama w sobie nie może być utożsamiana z przesłanką ważnego interesu podatnika. W przeciwnym razie każdy podatnik znajdujący się w trudnej sytuacji majątkowej spełniałby przesłankę do przyznania ulgi. Ponoszenie bieżących kosztów związanych z prowadzonym gospodarstwem domowym lub konieczność spłaty zaciągniętych kredytów lub pożyczek nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia należności. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie występuje przesłanka ważnego interesu podatnika, jak również za umorzeniem należności nie przemawia także interes publiczny, albowiem nie można utożsamiać przesłanki interesu publicznego z subiektywnym przekonaniem skarżącej o konieczności umorzenia należności z uwagi na jej wysokość. Uznał, iż z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 67a Ordynacji podatkowej, rozłożenie zapłaty opłaty legalizacyjnej wraz z odsetkami za zwłokę i ustaloną opłatą prolongacyjną na 120 rat, jest uzasadnione. Udzielenie tej ulgi nie stoi w sprzeczności z interesem ekonomicznym budżetu, albowiem nie zwalnia skarżącej z obowiązku poniesienia nałożonego ciężaru, lecz stanowi wyraz incydentalnej pomocy organu administracji publicznej, tym samym nie stanowi naruszenia interesu publicznego, tj. ogółu obywateli. Organ odwoławczy końcowo zauważył, że termin zapłaty ostatniej raty upływa skarżącej w 2022 r., a nie jak błędnie oznaczono w sentencji decyzji organu I instancji w 2025 r. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak środków na spłatę rat nałożonej nań kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 67a § 1 pkt 2-3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Z treści tego ostatniego przepisu wynika wprost odesłanie do stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej w zakresie nałożonych kar (w tym również do opłaty legalizacyjnej) oraz przyznanie wojewodzie uprawnień organów podatkowych, wynikających z art. 67a Ordynacji podatkowej. Do takiego stwierdzenia można dojść nie tylko w wyniku zastosowania wykładni językowej, ale również wykładni systemowej, bowiem opłata legalizacyjna jest dochodem budżetu państwa, stanowi nieopodatkowaną należność budżetową. Z tego też tytułu mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej (patrz: Prawo budowlane - Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 515, wyroki NSA z dnia 3 października 2012 r.: sygn. II FSK 373/11 i II FSK 1093/11, dostępne w CBOSA, adres: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powołanego wyżej art. 67a § 1 punkt 2 i 3 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę (pkt 2) oraz umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną (pkt 3). Decyzja wydana w tym trybie ma charakter uznaniowy, tzn. do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Od oceny organu zależy więc, czy w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie, tj. ważny interes podatnika lub interes publiczny. Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają, jak każde inne, pod kontrolą sądu, ale sąd nie wnika w celowość ich wydania. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy rozstrzygnięcie sprawy uzasadnione zostało zindywidualizowanymi przesłankami. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, analiza taka została przez organy przeprowadzona, a zaskarżona decyzja, mająca charakter uznaniowy, podjęta została po przeanalizowaniu sytuacji materialno - finansowej skarżącej i jej możliwości płatniczych. Za prawidłowe uznać należy stanowisko organów obu instancji, że udokumentowana sytuacja finansowa skarżącej nie pozwala na przyjęcie wystąpienia przesłanki ważnego interesu strony lub interesu publicznego, o jakich mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, co dałoby podstawę do umorzenia opłaty legalizacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych. W wyroku z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie I FSK 31/08 (publ. LEX nr 537191, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że pojęcia ważnego interesu podatnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. A zatem, właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej ustala, czy z przedstawionych przez stronę dokumentów wynika jej ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego skarżąca musiałaby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami jej egzystencji, nie jest w stanie uiścić opłaty legalizacyjnej (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 517/08, publ. LexPolonica nr 2053870 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaś za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. Oczywiście interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem skarżącej o zasadności umorzenia tych kosztów. Badając przesłankę "interesu publicznego" w świetle wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej organ administracyjny winien również mieć na uwadze okoliczność, iż to inwestor, dokonując samowoli budowlanej, winien liczyć się z konsekwencjami swoich działań, tj. z nakazem rozbiórki, bądź z możliwością legalizacji, w tym uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, która jest wynikiem jego nielegalnych działań. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, bowiem organy prawidłowo oceniły sytuację finansową skarżącej jako "w miarę stabilną", umożliwiającą wywiązanie się z nałożonej opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne nadzwyczajne zdarzenia losowe, które spowodowałyby uwzględnienie przez organ przesłanki "ważnego interesu podatnika". Takimi nadzwyczajnymi okolicznościami nie jest fakt istnienia przejściowych trudności finansowych, regulowanie zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów, ponoszenie kosztów związanych z bieżącym utrzymaniem strony, mieszkania, czy też należności podatkowych. Przedstawione przez skarżącą dowody nie dają podstawy do uznania, że znajduje się ona w trudnej sytuacji ekonomicznej, nie świadczą o tym, że przy prowadzeniu gospodarstwa domowego nastąpiły jakieś nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby wskazywać na wystąpienie ważnego interesu strony. Przeciwnie, dowodzą, iż posiada ona stały dochód z zaopatrzenia społecznego, jej potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone, posiada zdolność kredytową. Trafnie więc organy przyjęły, że umorzenie należności publicznoprawnej jest instytucją nadzwyczajną, a jej zastosowanie może mieć miejsce jedynie w takich wypadkach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które strona nie może mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jej postępowania. Skoro takie okoliczności nie zachodzą w przedmiotowej sprawie, to całkowita rezygnacja z należnego prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem skarżącej. W szeroko rozumianym interesie publicznym leży także, by świadczenia publiczne były realizowane, a inwestorzy budowlani nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty w sytuacji, gdy kara została nałożona w wyniku niezgodnego z prawem działania samego inwestora. Skarżąca winna mieć na względzie, że nałożenie przez organ administracyjny opłaty legalizacyjnej jest uprawnieniem, z którego inwestor może skorzystać, bądź - nie. Od jej uiszczenia bowiem uzależnione jest ostateczne usankcjonowanie samowoli budowlanej. Organy obu instancji zasadnie więc stwierdziły (mając na uwadze powołane okoliczności oraz wysokość opłaty legalizacyjnej - [...] zł), że sytuacja materialna skarżącej zasługuje na uwzględnienie jej wniosku jedynie w zakresie rozłożenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej na raty. Zdaniem Sądu, warunki ustalone przez organy odnośnie okresu spłaty należności (10 lat), jak również wysokość miesięcznych rat są dla skarżącej korzystne, dobrane w sposób indywidualny, przy uwzględnieniu jej dochodów i obciążeń. Błędne oznaczenie przez organ I instancji końcowego terminu płatności ostatniej raty opłaty legalizacyjnej na 2025 r., zamiast na 2022 r. nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem organ odwoławczy tę oczywistą omyłkę wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Reasumując, wydane przez organy kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.