II OSK 1302/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt II SAB/Bd 116/12 w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy w przedmiocie postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachów garaży 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz J. W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 116/12, oddalił skargę J. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy w przedmiocie postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachów garaży. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy: W dniu 24 lipca 2012 r. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy. Wskazał, iż w grudniu 2007 r. do organu wpłynął wniosek o ustalenie dlaczego wody opadowe zalewają garaże na działkach nr ... przy ul. ...w S. K.. Następnie w dniu 28 maja 2012 r. skarżący wniósł o ustalenie przez organ, czy wody opadowe są odprowadzane zgodnie z prawem budowlanym na działce nr .... Mimo wniesionego przez skarżącego zażalenia z dnia 4 lipca 2012 r. dotyczące niezałatwienia obu tych wniosków, organ nie wydał stosownego aktu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił ponadto przebieg postępowania w sprawie. Podniósł mianowicie, iż Burmistrz Miasta i Gminy Solec Kujawski postanowieniem z dnia 15 grudnia 2006 r. przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy pismo części użytkowników garaży w zespole garaży przy ul. ... w S. K. – J. i I. K., B. i L. R., A. i T. Ł. i P. S., w którym to skarżą się oni na zalewanie wodami opadowymi ich garaży poprzez garaże usytuowane w łączniku między głównymi ciągami garaży na działkach nr ... i .... W dniu 19 grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachów garaży. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami związanymi z wykonaniem połączenia połaci dachowych garaży łącznika z głównymi ciągami garaży, skutkującymi m.in. zalewaniem części garaży ciągu głównego, organ postanowieniem z dnia 12 marca 2007 r. nałożył na ówczesnych właścicieli garaży na działkach ... i ... – L. P. i S. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia stosownej oceny technicznej usytuowanych na działkach garaży z określeniem robót budowlanych, które należy wykonać, aby zapewnić ich właściwy stan techniczny i bezpieczeństwo ich użytkowania. Następnie w dniu 29 czerwca 2007 r. S. K. złożył oświadczenie, że przestał być właścicielem garażu na działce ..., a aktualnymi jego właścicielami są W. i J. W.. W dniu 18 kwietnia 2011 r. W. i J. W.złożyli w organie opinie techniczne, określające sposób przebudowy pokrycia garaży. W piśmie z dnia 18 maja 2011 r. organ wniósł uwagi do zakresu opracowania, podnosząc, iż nie uwzględniono w nim jednego garażu. Decyzją z dnia 12 lipca 2011 r. organ nakazał L. P. oraz W. i J. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w oparciu o wytyczne zawarte w opinii technicznej. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ II instancji. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia 13 grudnia 2011 r. nakazującą L.P. oraz W.i J. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budowie i użytkowaniu garaży. Decyzja ta została uchylona w dniu 23 kwietnia 2012 r. przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie terminu wykonania robót naprawczych. Następnie w związku ze złożoną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzją z dnia 25 maja 2012 r. Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję własną z dnia 23 kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z niewykonaniem przez zobowiązane strony naprawy dachów garaży, właściciele zalewanych garaży zwrócili się do organu z deklaracją wykonania tych robót budowlanych we własnym zakresie i na własny koszt, określając termin wykonania tych prac na koniec sierpnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania sprawy dotyczącej odprowadzania wód opadowych z dachów garaży nr ... przy ul. ... w S. K.. Mając na uwadze, że skarga w przedmiocie bezczynności organu ma odmienne funkcje od skargi na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania i że skargi te nie mogą być ze sobą utożsamiane, Sąd Wojewódzki dokonał odrębnej oceny pod kątem zarzucanej w skardze bezczynności organu oraz pod kątem zarzutów przewlekłości postępowania. Sąd wskazał, że z bezczynnością w sprawie administracyjnej mamy do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Decydujące znaczenie zatem dla Sądu ma to, czy organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wydanie bowiem przez organ aktu lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej będzie oznaczało, że organowi nie będzie można zarzucić bezczynności nawet w przypadku gdyby przekroczył ustawowy termin do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd podniósł, że w dniu 13 grudnia 2011 r. organ wydał w niniejszej sprawie decyzję, którą nakazał L.P. oraz W. i J. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budowie i użytkowaniu garaży. Konsekwencją wydania przez organ powyższego rozstrzygnięcia jest to, że nie można mu zarzucić bezczynności w okresie poprzedzającym jej wydanie. Wskazana wyżej decyzja organu została uchylona przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy w dniu 25 maja 2012r. i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskutek powyższego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, termin do załatwienia sprawy rozpoczął dla organu I instancji na nowo bieg z chwilą uprawomocnienia się decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc od 5 lipca 2012 r. Tym samym należało przeanalizować postępowanie organu I instancji prowadzone po tej dacie pod kątem bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący w dniu 4 lipca 2012 r. wniósł do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z czym akta administracyjne sprawy zostały ponownie przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Ten zaś zwrócił je Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 17 lipca 2012 r. Następnie w dniu 24 lipca 2012 r. do organu wpłynęła skarga J. W. na bezczynność organu. Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie zaszły w sprawie okoliczności pozwalające przypisać Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynności. Wprawdzie sprawa nie została zakończona wydaniem kolejnej decyzji dotyczącej nieprawidłowości w budowie i użytkowaniu garaży, niemniej zdaniem Sądu organ nie miał możliwości jej wydania do momentu przekazania skargi do Sądu ze względu na to, iż nie dysponował aktami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutu przewlekłości postępowania Sąd wskazał, że o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone przez organ w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest instytucją nową, została wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18). W związku z powyższym przepisy dotyczące przewlekłości postępowania będą miały zastosowanie do stanu faktycznego po dniu 11 kwietnia 2011 r. Analizując postępowanie prowadzone przez organ I instancji po tej dacie Sąd Wojewódzki nie doszukał się cech przewlekłości. Sąd Wojewódzki wskazał, że w dniu 12 lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą L. P. oraz W. i J. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budowie i użytkowaniu garaży. Na termin rozpoznania sprawy wpływ miał czas wykonania przez L. P. oraz W. i J. W. obowiązku przedłożenia oceny technicznej garaży (dokumenty przesłano do organu w dniu 18 kwietnia 2011 r.), konieczność ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w opinii przez właścicielkę boksu 26, a także konieczność zobowiązania strony do uzupełnienia opinii o wspomniany boks nr 26, a na koniec obowiązek umożliwienia pozostałym stronom zapoznania się z treścią opinii technicznej. Wpływ na termin rozstrzygnięcia sprawy miała również postawa strony skarżącej, która odmówiła uzupełnienia opinii technicznej. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2011r. została uchylona przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 30 sierpnia 2011 r. m.in. z uwagi na braki w materiale dowodowym, w związku z czym Sąd przeanalizował również postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego po tej dacie. Niewątpliwie również na tym etapie postępowania wpływ na termin ponownego rozpoznania sprawy miały przyczyny niezależne od organu (konieczność uzupełnienia dokumentacji i umożliwienia stronom zapoznania się z nią). Jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Burmistrza Solca Kujawskiego o przesłanie dokumentów, o których była mowa w decyzji z dnia 30 sierpnia 2011 r., a zatem o pozwolenia na budowę i na użytkowanie dla przedmiotowych garaży oraz pozwolenia na budowę i na użytkowanie boksów garażowych, a także o przesłanie projektów budowlanych. Większość wspomnianych dokumentów jednak nie została odnaleziona w zasobach archiwalnych, a Burmistrz w dniu 8 listopada 2011 r. przesłał jedynie decyzję o pozwoleniu na budowę garaży na działce o nr .... W dniu 29 listopada 2011 organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Następnie w dniu 13 grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą L. Pr. oraz W. i J. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budowie i użytkowaniu garaży. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została w dniu 25 maja 2012 r. uchylona przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy. Od chwili uprawomocnienia się decyzji organu II instancji do momentu wniesienia skargi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego praktycznie nie dysponował aktami administracyjnymi nie miał więc możliwości wydania decyzji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w tak przedstawionej chronologii zdarzeń i czynności procesowych trudno znaleźć przesłanki świadczące o zwłoce organu w prowadzonym postępowaniu. Z treści skargi i stanowiska strony wyrażonego na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. wynika, że skarga dotyczyła również bezczynności organu w zakresie braku wszczęcia odrębnego postępowania co do podania strony złożonego w dniu 28 maja 2012 r. i wydania odrębnego aktu administracyjnego w tym postępowaniu. W piśmie z dnia 28 maja 2012 r. skarżący i L. P. wnieśli o ustalenie czy wody opadowe spływające z przedmiotowych garaży są odprowadzane zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, zwracając uwagę, iż odprowadzanie wody na zewnątrz działek oznaczonych nr od ... do ... powoduje zalewanie działek ... i .... Zdaniem Sądu kwestie, których dotyczy powyższy wniosek mieszczą się w ramach postępowania wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego odprowadzania wód opadowych z dachów garaży zlokalizowanych w zespole garaży przy ul. ... i w ramach tego postępowania organ administracji winien odnieść się do nich. Ewentualny zaś brak odniesienia się przez organ administracji w wydanej decyzji do problematyki poruszonej w piśmie z dnia 28 maja 2012 r. może być kwestionowany w odwołaniu lub skardze do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie wydane w sprawie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł J. W., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach oraz naruszenie prawa materialnego, tj., art. 62 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że przedmiot postępowania zainicjowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 19 grudnia 2006 r. oraz postępowania z wniosku J. W. złożonego w dniu 28 maja 2012 r. obejmuje te same stany faktyczne i wynika z tożsamej podstawy prawnej, a co za tym idzie że winny być one rozpoznane łącznie w toczącym się już postępowaniu PINB 7143-48/06 JB, podczas gdy wniosek taki jest nieuprawniony. Wskazując na te zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez: - zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia, czy wody opadowe z garaży zlokalizowanych na działkach nr ... odprowadzane są zgodnie z prawem, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia organowi akt; - zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; - w przypadku uwzględnienia skargi, orzeczenie, że bezczynność pozostawała w związku z rażącym naruszeniem prawa - nałożenie na organ grzywny w wysokości trzykrotności przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia; - obciążenie organu kosztami sądowymi za obie instancje, jak też kosztami zastępstwa procesowego na sumę 480 złotych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że w sprawie zachodzi ten sam stan faktyczny i ta sama podstawa prawna. Sprawa wszczęta przez PINB w 2006 r. dotyczy ustalenia przyczyn zalewania garaży na działkach nr ... Podstawą jej wszczęcia były zarzuty Państwa K., R. i Ł. pod adresem skarżącego, jakoby wady w wykonaniu dachu jego garażu powodowały zalewanie ich garaży wodami opadowymi. Nota bene dach skarżącego posadowiony jest prawidłowo i nie w nim tkwi przyczyna zalewania; zmiany konstrukcyjne musiały być i zostały zaś wprowadzone na dachach ww. Państwa. Z kolei wniosek złożony przez skarżącego w maju 2013 r. ma na celu ustalenie prawidłowości i zgodności z prawem budowlanym odprowadzania wód opadowych z garaży Państwa K., R. i Ł., bowiem wody te zalewają nieruchomości sąsiednie. Chodzi więc o odmienny stan faktyczny, jak też inną podstawę prawną. W pierwszym przypadku istotą jest przyczyna zalewania garaży wodami opadowymi (podstawa - prawidłowość wykonania dachu ze sztuką budowlaną), zaś w drugim istotą jest zgodność z prawem odprowadzania wód opadowych z tych garaży, które rzekomo zalewane były przez skarżącego (podstawa - prawidłowość wykonania systemu odprowadzania wód opadowych). W związku z powyższym Sąd Wojewódzki nieprawidłowo (z naruszeniem art. 62 k.p.a.) ustalił, iż kwestia podniesiona przez skarżącego we wniosku z 28 maja 2012 r. mieści się w ramach, postępowania już wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w 2006 r. Tym samym w sposób niedozwolony i z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. "odstąpił" od rozpoznania zarzutu na bezczynność organu w odniesieniu do wniosku skarżącego z maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Z urzędu Sąd bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, że w niniejszej sprawie przesłanki te nie wystąpiły, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania, bowiem do oceny prawidłowości subsumcji można przejść dopiero po stwierdzeniu, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia co do stanu faktycznego sprawy są prawidłowe, albo że nie zostały skutecznie podważone. Nie okazał się uprawniony zarzut naruszenia art. 62 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że przedmiot postępowania zainicjowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 19 grudnia 2006 r. oraz postępowania z wniosku J. W. złożonego w dniu 28 maja 2012 r. obejmuje te same stany faktyczne i wynika z tożsamej podstawy prawnej, a co za tym idzie że winny być one rozpoznane łącznie w toczącym się już postępowaniu PINB 7143-48/06 JB. Do zadań organów nadzoru budowlanego na mocy art. 84 ust. 1 należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Oznacza to, że organy te niezależnie od inicjatyw podejmowanych przez osoby zawiadamiające je o możliwych naruszeniach tych przepisów mają obowiązek podejmowania własnych działań i czynności celem wyjaśnienia czy do takich naruszeń doszło. Zgłoszenie zatem żądania w 2006 r. zmierzającego do ustalenia przyczyn, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zalewania garaży wodami opadowymi winien być i był podstawą do wszczęcia postępowania celem wyjaśnienia nie tylko, czy i dlaczego wymieniona okoliczność zaistniała, ale też określenia, czy jest to skutek naruszenia przepisów prawa budowlanego, a także określenia kto i jakie działania jest zobowiązany podjąć, aby usunąć stwierdzone naruszenie prawa. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, iż kolejne pismo stron toczącego się postępowania, złożone w 2012 r., a nazwane przez wnioskiem, stanowi podstawę do wszczęcia innej, kolejnej sprawy zmierzającej do usunięcia skutków naruszenia prawa. Przyjęty prawidłowo przez Sąd Wojewódzki powyższy pogląd, miał jednak, co Sąd Wojewódzki przeoczył, daleko idące konsekwencje w zakresie rozpoznania sprawy bezczynności i przewlekłości tego postępowania. Zasadny bowiem w tych okolicznościach okazał się zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość granice te określa skarżący, domagając się reakcji sądu przez potwierdzenie, że w sprawie wystąpiła przewlekłość lub występuje bezczynność. Skarżący w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy żądał ustalenia, iż organ przewlekle załatwiał sprawę, której ostatecznie również nie zakończył, a więc pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. okazał się usprawiedliwiony, ponieważ Sąd Wojewódzki, po wyjaśnieniu czego dotyczy wniosek skarżącego i ustaleniu, iż dotyczy zarówno bezczynności jak i przewlekłości ocenianego postępowania przyjął bezpodstawnie, iż nie posiada kognicji do oceny wcześniejszych stadiów omawianego postępowania, które toczyły się przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed wejściem w życie przepisów wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18). Odnosząc się do tego zagadnienia należy zauważyć, iż w orzecznictwie wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu pięciu sędziów z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok TK z 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę, lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicza: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także NSA w uchwale z 20 października 1997 r., FPK 11/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 10). Należy zatem stwierdzić, że w rozważanym przypadku do czynienia mamy z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa – od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (tj. stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2011, s. 256). Intertemporalna zasada retrospektywności nie jest przy tym objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (wyrok TK z 31 marca 1998 r., K 24/97). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04). Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego prowadzi do konieczności uznania, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd. Pogląd, w świetle którego sąd administracyjny uprawniony jest do uznania prawnej relewantności przewlekłości postępowania istniejącej przed 11 kwietnia 2011 r. pod warunkiem, że przewlekłość ta utrzymywała się także na gruncie obowiązującego prawa do dnia wyrokowania, prezentowany jest także w piśmiennictwie (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44, P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, Monitor Prawniczy 2010/10, s. 562). Pogląd powyższy, który należy podzielić, przyjęty został również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12, (publ.cbois). W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie sposób działania organu obejmuje czynności procesowe tego organu podjęte zarówno pod rządami dawnego prawa (tj. w stanie prawnym, dla którego nie była jeszcze określona instytucja przewlekłego prowadzenia postępowania), wchodzące w ramy postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z 2006 r. Dokonana przez Sąd Wojewódzki ocena odnosząca się do meritum sprawy (stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania) nie została przyjęta z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzedzających wejście życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18), co uprawnia do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z kolei przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co może uzasadniać umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż bezczynność nie zaistniała, a w konsekwencji do umorzenia postępowania sądowego. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. W sprawie poza sporem jest, że w dniu złożenia skargi do sądu sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji odnoszącej się do nieprawidłowości w budowie i użytkowaniu garaży, mimo tego – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – nie zaszły w sprawie okoliczności pozwalające przypisać organowi bezczynność. Nie ma zaś w rozpatrywanej sprawie podstaw do twierdzenia, że sprawa tocząca się przez ponad sześć lat nie była dotknięta zjawiskiem bezczynności, skoro - jak to zauważył Sąd Wojewódzki bezczynność występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Dopiero zatem ocena wykonania tych czynności w określonych terminach da odpowiedź co do bezczynności. To że w chwili rozpoznawania sprawy przez Sąd bezczynność ustała, narzuca wprawdzie określony sposób rozpoznania skargi w tej sprawie, nie uprawnia jednak do twierdzenia, iż bezczynność nie zaistniała. W judykaturze podkreśla się, że pojęcie przewlekłości postępowania nie tylko jest zależne od czasu czynności procesowych, lecz badać trzeba również, czy przeprowadzanie czynności nie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, rozwleczone i wyraźnie przedłużające tok czynności. Zawsze trzeba to odnosić do konkretnych realiów sprawy, przyjętego trybu postępowania i wypełnienia ustawowych zadań przewidzianych dla danego postępowania. Muszą być także respektowane uprawnienia poszczególnych uczestników postępowania. Terminy załatwienia sprawy określone w kodeksie nie zawsze bowiem korespondują z wymaganiami, które w sprawie należy wykonać, aby doprowadzić ją do rozstrzygnięcia. Pomijając już nawet zwykłe czynności organu związane np. z powiadamianiem stron mieć trzeba na uwadze i to, że w niektórych rodzajach spraw przepis wymaga licznych działań uzgadniających i pomimo wysiłków ustawodawcy w kierunku skrócenia terminów uzgodnień, czynności te wymagają czasu przekraczającego wyznaczane przez k.p.a. terminy. Z tych powodów zasadny jest pogląd, że ocena czy sprawę rozpoznano w rozsądnym terminie zależy od okoliczności konkretnej sprawy przy uwzględnieniu jej: złożoności, zachowania wnioskodawcy i organu. Każdy z elementów badany winien być oddzielnie, a następnie wzięty pod uwagę przy formułowaniu końcowej oceny prowadzącej do stwierdzenia czy i w jakim zakresie przewlekłość zaistniała. W tych warunkach, ze względu na stwierdzenie, iż zaskarżony wyrok został wydany z pominięciem całokształtu przedstawionych powyżej okoliczności sprawy, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, której rozpoznanie winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.