I SA/Wa 1476/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w pkt 1; 2. w pozostałej części uchyla zaskarżoną decyzję; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmawiającej uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania w pkt 1 E. i T. M., w pkt 2 B. M. za działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] zajęte pod drogę – uchylił w całości decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2004 r. B. M. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę - ulicę [...] róg [...] stanowiący działki ewidencyjne: nr [...], [...] [...] z obrębu [...]. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2007 r. E. i T. M. wystąpili o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę – ulice [...] stanowiący działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 17 grudnia 2008 r. pełnomocnik B. M. sprostował złożony przez nią wniosek w 2004 r. wskazując, że niewłaściwie wówczas podała oznaczenie nieruchomości zajętej pod drogę – ulicę [...], gdyż prawidłowe oznaczenie nieruchomości to działki nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...]. Powyższe sprostowanie Prezydent W. uznał za cofnięcie wniosku o odszkodowanie dotyczące pierwotnie wskazanych działek i w tym zakresie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie z wniosku B. M. jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie stwierdził, że do rozpoznania pozostał wniosek z dnia 17 grudnia 2008 r. dotyczący odszkodowania za działki nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Prezydent W. odmówił uwzględnienia wniosku B. M. i małżonków E. i T. M. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], wskazując w uzasadnieniu, że wnioski stron zostały złożone po upływie ustawowego terminu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił powyższą decyzję w całości stwierdzając w uzasadnieniu, że dopuszczalne jest uznanie, iż we wniosku B. M. z 16 kwietnia 2004 r. omyłkowo określiła ona działki, za które domaga się odszkodowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent W. po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił uwzględnienia wniosku stron, z tych samych powodów jak poprzednio. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. ponownie uchylił decyzję Prezydenta W. uznając, że organ I instancji nie miał żadnych podstaw, aby na tym etapie uznać pismo B. M. z dnia 17 grudnia 2008 r. za nowy wniosek złożony po upływie ustawowego terminu i że nie domaga się ona ustalenia odszkodowania za inną, dodatkową nieruchomość, ale że wyjaśnia jedynie kwestię numeracji działek, co do których złożyła wniosek w dniu 16 kwietnia 2004 r. Rozpoznając sprawę po raz trzeci Prezydent W. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił ustalenia odszkodowania w pkt 1 E. i T. M., w pkt 2 B. M. za działki nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] zajęte pod drogę. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek B. M. z dnia 16 kwietnia 2004 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] został już rozpoznany prawomocną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. natomiast roszczenie B. M. zawarte we wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r. i E. i T. M. zawarte we wniosku z dnia 30 listopada 2007 r. o odszkodowanie za działki nr [...] i [...] wygasło. Odwołanie do decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła B. M. domagając się uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy przez przyznanie odszkodowania. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") uchylił po raz kolejny w całości decyzję organu I instancji. Przytaczając treść art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej jako ustawa "Przepisy wprowadzające") Wojewoda stwierdził, że koniecznym, a zarazem wystarczającym wymogiem skutecznego złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest złożenie go w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. oraz wykazanie się przysługującym w dniu 1 stycznia 1998 r. prawem własności nieruchomości, która została zajęta pod drogę publiczną. Zdaniem organu odwoławczego prawa tego nie może niweczyć fakt dokonania w toku postępowania sprostowania dotyczącego właściwej numeracji nieruchomości zajętej pod drogę, jeżeli w wymaganej przez ustawodawcę dacie wnioskodawca był jej właścicielem. Wniosek B. M. złożony w ustawowym terminie wskazuje, że podała ona nazwę ulicy, przy której położona była nieruchomość zajęta pod drogę, a stanowiąca współwłasność jej i małżonków E. i T. M. W ocenie Wojewody [...] niewątpliwie intencją wnioskodawczyni było więc uzyskanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, wskazaną i określoną także przez podanie nazwy ulicy [...]. Jeśli natomiast organ I instancji miał wątpliwość co do określonego w ten sposób gruntu winien był wezwać stronę do doprecyzowania wniosku. W ocenie Wojewody [...] odmawiając B. M. uwzględnienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania Prezydent W. naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że okolicznością niesporną pozostaje fakt złożenia przez E. i T. M. przedmiotowego wniosku po upływie ustawowego terminu. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosło Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W. zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania tj.: - art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji prezydenta W. w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania pomimo, że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez ich niezastosowanie i uchylenie decyzji w całości i w tym zakresie nieorzeczenie co do istoty, w sytuacji gdy nie było przesłanek od zastosowania art. 138 § 2 kpa; - art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 kpa polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy materiał dowodowy został oceniony prawidłowo; - art. 6, art. 77 i art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została w sytuacji braku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego; 2) przepisów prawa materialnego tj. - art. 73 ust. 4 ustawy "Przepisy wprowadzające" poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek o odszkodowanie za działki zajęte pod drogę (nr [...] i [...]) został złożony w terminie podczas gdy pismo z dnia 17 grudnia 2008 r. stanowiło nowy wniosek odnośnie tych działek złożony po terminie określonym w art. 73 ust. 1 ustawy "Przepisy wprowadzające". Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że kluczowy w niniejszej sprawie jest fakt, że we wniosku z dnia 16 kwietnia 2004 r. B. M. precyzyjnie wskazała przedmiot roszczenia, co jednoznacznie zdeterminowało kierunek postępowania. Nie było to zdaniem skarżącego ogólnikowe wskazanie nieruchomości zajętej pod drogę, które stwarzałoby późniejszą możliwość precyzowania takiego wniosku. W ocenie skarżącego organu traktowanie pisma z dnia 17 grudnia 2008 r. wskazującego zupełnie nowy przedmiot roszczenia, jako sprostowanie wniosku z 2004 r. jest niczym innym jak tylko obejściem przepisów odnoszących się do terminu wniesienia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy "Przepisy wprowadzające". Przepis ten winien być traktowany restrykcyjnie i nie może podlegać wykładni rozszerzającej, jeżeli więc po terminie wskazanym w ustawie wnioskodawca wskazuje nowy zakres przedmiotowy to należy uznać, że taki wniosek jest złożony z uchybieniem terminu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kpa skarżący stwierdził, że w jego ocenie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony materiał dowodowy oceniony właściwie, a mające w sprawie zastosowanie przepisy prawidłowo zinterpretowane. W tych okolicznościach brak było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a organ odwoławczy winien był wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie należy wskazać, że organ odwoławczy orzekając w zakresie w jakim organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania w pkt 1 E. i T. M., w pkt 2 B. M. za działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] zajęte pod drogę rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa wobec braku w tym zakresie odwołania E. i T. M. Jakkolwiek funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, to rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji przez organ odwoławczy jest możliwe tylko wtedy, gdy w sprawie administracyjnej zostaje złożone odwołanie. Odwołaniem jest natomiast pismo strony zawierające w swojej treści niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcie złożone w ustawowym czternastodniowym terminie. Sam fakt, że rozstrzygnięcie dotyczące tego samego żądania w sensie przedmiotowym dotyczące kilku współwłaścicieli np. nieruchomości zajętej pod drogę - znajduje się w jednej decyzji, nie oznacza, że wszystkie takie rozstrzygnięcia, w przypadku złożenia odwołania tylko przez jedną ze stron (np. jednego ze współwłaścicieli takiej nieruchomości) mogą być przedmiotem kontroli organu odwoławczego w stosunku do nich wszystkich, w sytuacji w której odwołanie od decyzji organu I instancji składa jedna strona (jeden ze współwłaścicieli nieruchomości). I tak w sprawie niniejszej jakkolwiek w I instancji formalnie została wydana jedna decyzja administracyjna nr [...] to zawierała dwa rozstrzygnięcia, odnoście dwóch w sensie przedmiotowym wniosków pochodzących od dwóch różnych stron. Odwołanie od tego rozstrzygnięcie złożyła wyłącznie B. M., co oznacza, że decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku E. i T. M. stała się ostateczna. Tymczasem organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta W. w całości, a więc także w jej pkt 1) rozstrzygającym o wniosku E. i T. M., którzy odwołania nie składali. W stosunku zatem do tych wnioskodawców nie mogło zostać uruchomione postępowanie w II instancji, a brak takiego postępowania nie daje podstaw do wydania w stosunku do nich decyzji przez organ odwoławczy. W tym zatem zakresie doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa i z tej przyczyny na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kp.a.. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Ponadto Sąd uznał zgłoszone w skardze zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego za uzasadnione. Z treści art.73 ust.1 i 2 ustawy "Przepisy wprowadzające" wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oczywistym jest więc, że przepis art. 73 ust.1 i 2 powołanej wyżej ustawy nakłada na wskazane w nim podmioty, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, obowiązek wypłaty dotychczasowym właścicielom odszkodowań. Przepis ten wiąże uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowań. Jednocześnie jednak w art.73 ust.4 powołanej ustawy ustawodawca wprowadził wymóg złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Ustalenie odszkodowania następuje zatem nie z urzędu, lecz na wniosek złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. Termin określony w art. 73 ust.4 ustawy "Przepisy wprowadzające" jest terminem materialnym, czyli okresem, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Termin materialny jest terminem zawitym (nieprzywracalnym). Przenosząc powyższe na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania stwierdzić należy, że prawidłowo organ I instancji przyjął, że wniosek o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...] skarżąca złożyła z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 wymienionej ustawy. Z analizy akt sprawy wynika, że B. M. pismem z dnia 16 kwietnia 2004 r. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę – ulicę [...] róg [...] stanowiący działki ewidencyjne nr [...], [...] i nr [...] z obrębu [...]. Zatem we wniosku wskazała konkretne działki. Natomiast żądanie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...] zgłosiła dopiero w dniu 17 grudnia 2008 r. Jakkolwiek wnioskodawczyni w piśmie tym zatytułowanym jako "modyfikacja wniosku z dnia 16 kwietnia 2004 r." podkreśliła, że omyłkowo wskazała działki, które nie zostały zajęte pod drogę, to jednocześnie w tym samym piśmie wskazała, że załączyła do akt sprawy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działki [...] i [...]. Przyjąć więc należy, że jeszcze przed upływem terminu z art. 73 ust. 4 ustawy "Przepisy wprowadzające" posiadała ona wiedzę jakie faktycznie działki stanowiące poprzednio jej własność zostały zajęte pod drogę publiczną. Tym samym złożone na rozprawie oświadczenie pełnomocnika B. M., jakoby nie otrzymała ona decyzji z dnia [...] października 2005 r. nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Ponadto z rozdzielnika tejże decyzji wynika, że otrzymała ją również B. M. Podzielić więc należy stanowisko skarżącego organu, że wskazanie przedmiotu roszczenia w piśmie z dnia 16 kwietnia 2004 r. nie było ogólnikowym określeniem nieruchomości zajętej pod drogę, które stwarzałoby możliwość precyzowania takiego wniosku. W istocie zatem słusznie przyjął Prezydent W., że pismo wnioskodawczyni z dnia 17 grudnia 2008 r. było nowym wnioskiem w zakresie, w którym pełnomocnik B. M. wniósł o przyznanie odszkodowania za działki nr [...] i [...], a wniosek ten złożony został po terminie. Art. 73 ,, Przepisy wprowadzające nie precyzuje z jakich elementów powinien składać się wniosek o ustalenie odszkodowania, a w szczególności nie nakazuje wnioskującemu wskazania konkretnych numerów działek zajętych pod drogę publiczną. W przypadku nie wskazania przez ubiegającego się o odszkodowanie za jakie konkretnie działki żąda odszkodowania, organ jest zobowiązany wezwać wnioskodawców do sprecyzowania wniosku. Jednak w przedmiotowej sprawie mamy sytuację gdzie zostały wskazane precyzyjnie numery działek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2009 roku, syg. akt I OSK 1410/09, LEX nr 579117; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 roku; syg. akt I SA/Wa 1325/11; LEX nr 1150698). Także pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych zasługują na uwzględnienie. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta W. było nieuzasadnione, bowiem postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ I instancji wnikliwie, zebrano materiał dowodowy w sposób właściwy, dający podstawę do pełnych ustaleń faktycznych w sprawie. Materiał dowodowy został poddany analizie, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta W. rozpoznającego sprawę po raz trzeci. Analiza i wnioski z niej wypływające są prawidłowe i logiczne. W sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.