II OSK 2805/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1410/12 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2013 r. oddalił skargę E.J.na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania skarżącej z lokalu nr [...] w W. przy ul. C. [...] zostało wszczęte na wniosek T. M., któremu Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia, w wyniku nabycia lokalu w drodze licytacji publicznej, postanowieniem z dnia 12 lipca 2011 r. przysądził prawo odrębnej własności tego lokalu. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2011 r. Komornik Sądowy w obecności świadków stron oraz funkcjonariuszy Policji dokonał czynności wprowadzenia T. M. do lokalu w którym zamieszkiwała skarżąca. Tego samego dnia skarżąca wyprowadziła się z mieszkania, zabierając z niego swoje rzeczy. Rzeczy większe takie jak meble czy telewizor zostały zniesione do pomieszczenia w piwnicy udostępnionego przez Wspólnotę budynku. Przed opuszczeniem lokalu, skarżąca w obecności świadków złożyła pisemne oświadczenie, że dobrowolnie i bez przymusu wyprowadza się z mieszkania. W oświadczeniu tym pokwitowała także przyjęcie od nowego właściciela lokalu kwoty [...] zł "na pokrycie kosztów przeprowadzki i wynajęcia nowego lokalu". Podała w nim nowy adres zamieszkania i do doręczania korespondencji w W. przy ul. A. [...]. Po wystąpieniu przez wnioskodawcę z wnioskiem o wymeldowanie skarżąca sprzeciwiła się tej czynności. W pismach składanych w toku postępowania skarżąca wskazywała, że powyższe oświadczenie podpisała pod przymusem, a lokal opuściła, będąc przymuszona do tego okolicznościami stworzonymi przez nowego właściciela tj. demontażem wszystkich drzwi w lokalu, wymianą zamków, wprowadzeniem do lokalu ekipy remontowej, która zorganizowała imprezę alkoholową w mieszkaniu. Oświadczyła także, że nie dokona wymeldowania dopóki nie otrzyma pieniędzy na kupno nowego mieszkania. Podniosła, że wyprowadziła się z lokalu wyłącznie na czas remontu i nigdy nie miała zamiaru opuszczenia go na stałe. Ponadto, w toku postępowania administracyjnego skarżąca wystąpiła do sądu powszechnego z powództwem o ochronę naruszonego posiadania. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w toku którego przesłuchano świadków obecnych przy opuszczaniu lokalu i podpisaniu oświadczenia przez skarżącą oraz po dokonaniu oględzin lokalu, organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) orzekł o wymeldowaniu skarżącej, a organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego przez nią odwołania, zaskarżoną decyzją, podjętą na podstawie art. 138 § 1 kpa, utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że obecny w lokalu przy czynnościach komorniczych w dniu [...] października 2011 r. świadek J. S. zeznał, że skarżąca opuściła lokal dobrowolnie i bez przymusu. Świadek pomagał jej przeprowadzić się do lokalu przy ul. A. [...] w W., przy czym część rzeczy na prośbę skarżącej zniesiono do piwnicy. W chwili obecnej w lokalu nie ma żadnych rzeczy należących do skarżącej. Nie posiada ona również kluczy do mieszkania. Świadek zeznał, że skarżąca sama dokonała wyboru lokalu do którego się przeprowadziła. Drugi ze świadków obecny w mieszkaniu w dniu [...] października 2011 r. K. S. stwierdził, że w jego ocenie, skarżąca nie opuściła miejsca zameldowania na pobyt stały dobrowolnie. Wprawdzie podpisała oświadczenie o dobrowolnym opuszczeniu lokalu, jednak uczyniła to ponieważ sądziła, że dostanie lokal, który będzie spełniał warunki do zamieszkania. Oględziny lokalu nr [...] przy ul. C. [...] w W. wykazały, że lokal jest obecnie remontowany i nie ma obecnie możliwości zamieszkania w nim. W lokalu tym nie ma też żadnych rzeczy należących do skarżącej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że do wydania decyzji o wymeldowaniu zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych konieczne jest spełnienie warunku opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące bez dokonania obowiązku wymeldowania. Przy czym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, opuszczenie miejsca pobytu stałego powinno być rozumiane jako trwałe zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. W związku z tym, jak wywiódł organ, opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ wysnuł wniosek, że skarżąca opuściła lokal dobrowolnie. Ponadto fakt, że wymieniona z lokalu zabrała swoje rzeczy, nie posiada do niego kluczy i od czasu wyprowadzki nie próbowała ponownie w nim zamieszkać świadczy o tym, że miejsce stałego zameldowania miała zamiar opuścić trwale. W ocenie organu odwoławczego wyprowadzka skarżącej z miejsca pobytu stałego była jej dobrowolną i świadomą decyzją. Prowadzona przed sądem powszechnym sprawa z powództwa skarżącej o ochronę naruszonego posiadania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż organ we własnym zakresie zobowiązany jest badać, czy zainteresowana osoba opuściła lokal dobrowolnie, czy też została przymuszona do jego opuszczenia. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że skarżąca wyprowadziła się dobrowolnie, przewożąc swoje rzeczy do innego lokalu i w nim koncentrując swoje życie. Dobrowolność opuszczenia lokalu oznacza wolny wybór osoby opuszczającej, niezależnie od tego, czy spowodowane jest to konfliktami, czy innymi przyczynami, jeśli nie mają one charakteru niezgodnego z prawem (bezprawnego) zmuszenia do opuszczenia lokalu. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca pozew o przywrócenie naruszonego posiadania złożyła dopiero na skutek wszczęcia postępowania w sprawie o wymeldowanie. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, skarżąca zakwestionowała ustalenia faktyczne. Zaprzeczyła ustaleniom organów, że lokal opuściła dobrowolnie i bez przymusu. Wskazała, że nie zabrała z mieszkania całego dobytku, a jedynie potrzebne rzeczy na okres zimowy. Część rzeczy została w mieszkaniu, a część została przeniesiona do piwnicy (nowe meble, kartony z drogą garderobą, obuwiem, kostiumami scenicznymi i bibeloty). Wskazała, że osoby remontujące mieszkanie zachowywały się wobec niej i K. S. wulgarnie. Nie mogła więc pozostać w lokalu przez wzgląd na swoje bezpieczeństwo. Wystąpiła z powództwem o ochronę naruszonego posiadania wówczas gdy zorientowała się, że padła ofiarą manipulacji. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., Sąd I instancji uznał, że organy administracji prawidłowo, stosownie do przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, zgromadziły materiał dowodowy w sprawie. Prawidłowo też, bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa, dokonały jego oceny w zakresie ustalenia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego koniecznej do podjęcia rozstrzygnięcia o wymeldowaniu zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazał na treść zeznań świadków przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego, a następnie uznał, że złożone przez skarżącą pisemne oświadczenie z dnia [...] października 2011 r. wyraża jej wolę w sposób niebudzący wątpliwości i świadczy o tym, że zrezygnowała z przebywania w lokalu. Podkreślił, że skarżąca nigdy nie uchyliła się od skutków swojego oświadczenia, a wraz z jego złożeniem nastąpiło też rozliczenie z właścicielem lokalu. Okoliczności zaistniałe po przeprowadzeniu się skarżącej do mieszkania przy ul. A. [...] w W. Sąd I instancji ocenił jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wniesioną od powyższego wyroku skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a tj. na naruszeniu prawa materialnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - "przez uznanie przez Sąd I instancji, że w myśl normy kształtowanej przez powyższy przepis, opuszczenie miejsca pobytu nie musi mieć charakteru trwałego z perspektywy woli i świadomości zameldowanego; właściwa wykładnia tego przepisu nakazuje uznać, że opuszczenie miejsca pobytu musi być dokonane z bezpośrednim zamiarem jego trwałości, a nie, jak chcą organy administracji i Sąd I instancji – tylko dobrowolnie i bez przymusu". W uzasadnieniu tak sformułowanej podstawy stwierdzono, że właściwa wykładnia powołanej normy doprowadziłaby do orzeczenia zgodnie z żądaniem skarżącej. Stan faktyczny w sprawie wskazuje bowiem, że skarżąca lokal mieszkalny opuściła wprawdzie dobrowolnie, jednak z zamiarem powrotu do niego po zakończonym remoncie. Wskazano, że wyprowadzka, która nie ma cechy trwałości nie stanowi podstawy do zastosowania powołanej normy. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie wydanych przez organy obu instancji decyzji oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., o ile w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Rozpoznawanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskami i podstawami skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Podstawy te, to z kolei przepisy prawa wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny z wyjaśnieniem sposobu ich naruszenia i wpływu tego naruszenia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W kontekście rozpoznawanej sprawy zasadne wydaje się również zwrócenie uwagi, że wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem decyzji administracyjnej czyni to w kilku zasadniczych aspektach. Po pierwsze, weryfikuje stan faktyczny sprawy ustalony przez organy w oparciu o zebrany materiał dowodowy. W ramach tego zadania sąd bada między innymi, czy organy prawidłowo zgromadziły wszystkie niezbędne dla wyjaśnienia sprawy dowody stosownie do zasady wyrażonej w art. 7 kpa i przepisów postępowania, czy właściwie oceniły zebrany materiał dowodowy (bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów), czy wyciągnęły z niego prawidłowe wnioski (ustalenia), czy wreszcie procedowały zgodnie ze wszystkimi przepisami prawa określającymi tok i sposób podejmowania czynności (przepisy postępowania). Po drugie, wojewódzki sąd administracyjny bada prawidłowość wykładni i zastosowania przez organy w sprawie przepisów prawa materialnego. Weryfikacja stanu faktycznego sprawy następuje bowiem z reguły pod kątem zastosowania w sprawie określonej normy prawa materialnego, a proces subsumpcji, czyli przyporządkowania (podstawienia) ustalonego stanu faktycznego pod stosowaną w sprawie normę prawa materialnego musi poprzedzać jej wykładnia. Ten krótki teoretyczny wykład podstawowych zasad sądowej kontroli decyzji administracyjnej wydaje się w niniejszej sprawie celowy, albowiem jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięć organów oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawę ich wydania stanowił stan faktyczny w którym przyjęto, że skarżąca opuściła lokal nie tylko dobrowolnie i bez przymusu, ale i z zamiarem trwałego jego opuszczenia tj. na stałe, a nie, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, tylko czasowo na okres remontu. Wynika to m. in. z następujących twierdzeń organu odwoławczego: "Ponadto fakt, że wymieniona z lokalu zabrała swoje rzeczy, nie posiada do niego kluczy i od czasu wyprowadzki nie próbowała ponownie w nim zamieszkać, świadczy o tym, że miejsce zameldowania miała zamiar opuścić trwale", "Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca wyprowadziła się dobrowolnie, przewożąc swoje rzeczy do innego lokalu i w nim koncentrując swoje życie". Wobec takich stwierdzeń organu nie może być wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny, czy też jakie ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych dla wymeldowania skarżącej. Z pewnością nie było to czasowe opuszczenie lokalu (na okres remontu), jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że wnioski, jakie organ wyciąga ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego są elementem stanu faktycznego sprawy, a nie wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. Prawidłowość ustalenia, że skarżąca opuściła lokal dobrowolnie, bez przymusu i na stałe zaakceptował Sąd I instancji, wskazując na brak naruszenia przez organy przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Oznacza to, że Sąd I instancji, po weryfikacji stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy, przyjął go za podstawę własnego wyroku. Niepodważenie w skardze kasacyjnej stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonego wyroku (ustalenia, że skarżąca opuściła miejsce pobytu z zamiarem stałego opuszczenia w sposób trwały) wykluczyło możliwość jego badania przez Naczelny Sąd Administracyjny właśnie z uwagi na treść przywołanego na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a. i wyrażoną w nim zasadę rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Należy wyjaśnić, że na etapie postępowania kasacyjnego zakwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez organy i Sąd I instancji wymaga powołania zarzutów natury procesowej. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, brak zarzutów natury procesowej oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji. Prawidłowość ustaleń stanu faktycznego oraz ocenę tych ustaleń można bowiem zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.); (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., I OSK 166/11, Legalis). W rozpoznawanej sprawie, zakwestionowanie ustalenia, że skarżąca opuściła miejsce zameldowania na stałe, a nie tylko czasowo wymagało podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego - art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że opuszczenie miejsca pobytu konieczne dla wymeldowania z lokalu nie musi charakteryzować się zamiarem trwałego opuszczenia, a jedynie dobrowolnością i brakiem przymusu. Zarzut ten, w konfrontacji z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu I instancji, jest chybiony. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki prawidłowo wyjaśnił treść przepisu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, opuszczenie miejsca pobytu stałego powinno być rozumiane jako trwałe zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Wyjaśnił, że rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Taką też interpretację omawianego przepisu zaakceptował Sąd I instancji, oddalając skargę i nie sposób jej nie podzielić. Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zarówno organy, jak i Sąd I instancji w przyjętej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych uwzględniły element trwałości opuszczenia lokalu także pod względem okoliczności wskazanych w skardze kasacyjnej czyli "z perspektywy woli i świadomości zameldowanego". W tych okolicznościach orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnośnie wniosku zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącej w skardze kasacyjnej o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącej powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.