VI SA/Wa 399/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej M. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 3310 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych ( Dz. U. nr 10, poz. 65 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania M. W. utrzymał w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską. Zajmując stanowisko w sprawie Minister wyjaśnił, iż w/w uchwałą Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że zdająca uzyskała z testu wyboru 99 punktów, co zgodnie z przepisem art. art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, oznaczało negatywny wynik egzaminu. W odwołaniu od powyższej uchwały M. W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Komisję Kwalifikacyjną, z jednoczesnym wskazaniem, że pytanie nr 64 zawiera dwie prawidłowe odpowiedzi, a co za tym idzie, uwzględnienie przy ponownym sprawdzeniu testu, udzielonej przez nią odpowiedzi na to pytanie jako odpowiedzi poprawnej. Minister stwierdził, iż egzamin przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz przeprowadzania egzaminu wstępnego (Dz. U. Nr 91, poz. 749).Test egzaminacyjny odpowiadał kryteriom, o których mowa w art. 339 ust. 1 ustawy. Z przebiegu egzaminu sporządzono protokół podpisany przez członków Komisji Kwalifikacyjnej a uchwała Komisji podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Minister podniósł także, iż w ramach postępowania odwoławczego dokonał ponownego sprawdzenia karty odpowiedzi, w wyniku czego ustalił, iż zdająca uzyskała z egzaminu wstępnego 99 punktów, co stanowi wynik negatywny. Podkreślił, iż decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister Sprawiedliwości ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Minister odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących wadliwości pytania nr 64, nie podzielając w tym zakresie stanowiska zainteresowanej. Wskazał na podstawę prawną z której wynikała odpowiedź na zakwestionowane pytanie podana w kluczu. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości konstrukcja pytania była jednoznaczna i w powiązaniu z art. 199 § 1 pkt 2 k.p.c. powoduje, że pytanie to należało ocenić jako nie budzące wątpliwości, a jedyną prawidłową odpowiedzią spośród trzech wymienionych była wyłącznie odpowiedź "C". W konkluzji organ uznał, iż wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską został ustalony prawidłowo. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją uchwały nr [...] z dnia [...] września 2010 roku Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do Spraw Aplikacji Radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła swoje dotychczasowe, szczegółowo przedstawione w odwołaniu, zarzuty dotyczące pytania nr 64 Stwierdziła, iż pytanie to zostało tak postawione, że dwie propozycje odpowiedzi, B lub C, mogły zostać uznane za prawidłowe, albowiem w treści pytania nie jest określony moment, w którym zaistniała negatywna przesłanka procesowa, lecz pytanie jedynie dotyczy rozstrzygnięcia kwestii, jak zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego postąpi sąd w chwili zaistnienia negatywnej przesłanki procesowej. Podkreśliła, iż kandydat na aplikanta nie może, odpowiadając na pytanie testowe, dokonywać żadnych dodatkowych założeń, musi więc zgadywać, o którą odpowiedź chodzi autorowi pytania. Na poparcie swojej argumentacji skarżąca powołała się na stanowisko wyrażone w doktrynie. W konkluzji skarżąca stwierdziła, iż negowane przez nią pytanie testowe nie spełniało wymagań, jakie stawia przepis art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr, 153 poz.1270), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Egzamin wstępny w którym brała udział skarżąca, odbył się w roku 2010, co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. nr 123, poz. 1059 ze zm.) w kształcie nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy-Prawo o notariacie (Dz. U. z 29, nr 37, poz. 286). Stosownie do przepisów art. 331 ustawy o radcach prawnych egzamin wstępny dla kandydatów na aplikantów radcowskich przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości powołane w drodze zarządzenia. Egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa; pozytywny wynik otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów –art. 339 ust. 1 i 3 ustawy; uprawnia go to do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich w ciągu 2 lat od dnia doręczenia uchwały o wyniku egzaminu wstępnego- art. 33 ust. 3 ustawy. Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Jak stanowi natomiast art. 3310 ust. 1 i 3 ustawy, po przeprowadzeniu egzaminu wstępnego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały od której kandydatowi służy odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Postępowanie konkursowe na aplikację radcowską jest więc postępowaniem administracyjnym. Uchwała komisji ustalająca wynik egzaminu ma niewątpliwie charakter decyzji administracyjnej, a odwołanie, o którym mowa w przepisie art. 3310 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Dlatego w rozpatrywanej sprawie Minister Sprawiedliwości miał obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. W nawiązaniu do treści wyżej zacytowanych przepisów Sąd uznał za wadliwą konstrukcję pytania nr 91, Pytanie nr 91 brzmiało: "Zgodnie z ustawą – Prawo zamówień publicznych, w wypadku postępowania w trybie zapytania o cenę: A. nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny, a każdy z wykonawców może zmienić zaproponowaną cenę przed upływem terminu składania ofert, B. prowadzi się negocjacje w sprawie ceny, a wykonawcy mogą zmieniać zaproponowaną cenę, C. nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny, a wykonawcy nie mogą zmienić zaproponowanej ceny" W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, przez wprowadzenie w odpowiedzi A. informacji o terminie składania ofert, pytanie mogło być mylące, a niewątpliwie było nieprecyzyjne. Postępowanie o udzielenie zamówienia, zgodnie z art. 2 pkt 7a i art. 69 ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej jako P.z.p.) polega również na przesłaniu zaproszeń do składania ofert. Przez ofertę art. 2 pkt 5 i art. 69 P.z.p. rozumie także zapytanie o cenę, w którym najkorzystniejsza oferta to oferta z najniższą ceną, którą wykonawca składa zamawiającemu w postępowaniu zapytania o cenę. Postępowanie w trybie zapytania o cenę ograniczone jest przedmiotowo przesłankami wskazanymi w art. 70 P.z.p. oraz od strony podmiotowej przez art. 71 ust. 1 P.z.p. Ponieważ zgodnie z art. 71 ust. 2 P.z.p. zamawiający wraz z zaproszeniem do składania ofert w postępowaniu zapytania o cenę jest obowiązany jednocześnie przesłać wykonawcom specyfikację istotnych warunków zamówienia, to w istocie oferty wykonawców sprowadzają się wyłącznie do określenia ceny, gdyż pozostałe warunki zamówienia są zawarte w owej specyfikacji. Innymi słowy cena i oferta złożona przez wykonawcę w tym postępowaniu będą pojęciami tożsamymi, gdyż jedynym kryterium zamówienia (wyboru oferty) będzie cena (por. uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...]). Do zapytania o cenę będzie miał również zastosowanie przepis art. 86 P.z.p., w tym jego ust. 1 stanowiący, że z zawartością ofert nie można zapoznać się przed upływem terminu otwarcia ofert, gdyż dopiero z tym dniem następuje jawne otwarcie ofert (ust. 2). Zatem z tym dniem oświadczenia woli wykonawców (art. 14 P.z.p. w związku z art. 61 k.c.), co do oferowanej przez nich ceny, zostają ujawnione zamawiającemu i nie podlegają zmianie. Niedokładności i mylący charakter odpowiedzi A. i odpowiedzi C wynikają z faktu, że w zamówieniu publicznym zapytania o cenę, oferta jest utożsamiona z ceną w niej podaną. Innymi słowy ofertą jest cena. W odpowiedzi z pkt A. podano, że "każdy z wykonawców może zmienić zaproponowaną cenę przed upływem terminu składania ofert", a w odpowiedzi z pkt C., że "wykonawcy nie mogą zmienić zaproponowanej ceny", co by miało świadczyć o tym, że oferta nie sprowadza się do określenia ceny. Zgodnie z art. 69 P.z.p. zapytanie o cenę to tryb udzielenia zamówienia, w którym zamawiający kieruje pytanie o cenę do wybranych przez siebie wykonawców i zaprasza ich do składania ofert. Jeżeli więc jest to tryb zamówienia publicznego i to polegający na składaniu ofert to brak jest przesłanek ustawowych do wyeliminowania z tego trybu zamówienia publicznego możliwości stosowania przepisu art. 84 ust. 1 P.z.p., zgodnie z którym wykonawca może, przed upływem terminu do składania ofert, zmienić lub wycofać ofertę. Ponieważ, jak nadmieniono wyżej, oferta faktycznie sprowadza się do zaproponowanej ceny przez wykonawcę, gdyż wygrywa jedynie oferta z ceną najniższą, to nic nie stoi na przeszkodzie, by wykonawca przed upływem terminu do składania ofert wycofał już złożoną ofertę i w to miejsce złożył inną z inną zaproponowaną ceną, a ponieważ zamawiający nie może zapoznać się z ofertami przed upływem terminu do ich składania (art. 86 ust. 1 P.z.p.), zmiana oferty nie będzie niezgodna z art. 72 ust. 1 P.z.p., gdyż uprzednia propozycja ceny nie będzie znana zamawiającemu i nie będzie wiązała oferenta, który tę ofertę, zawierającą poprzednią propozycję ceny, wycofał. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie przepis art. 72 ust. 1 nie jest sprzeczny z art. 84 ust. 1 P.z.p., jak i nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 ust. 1 P.z.p. Przepisy te określają zgoła odmienne sytuacje. Przepis art. 72 ust. 1 P.z.p. wprowadza zakaz negocjacji zaproponowanej ceny i oferowania w postępowaniu zapytania o cenę różnych cen w jednej ofercie zakazując jednocześnie wykonawcy zmianę ceny po otwarciu oferty. Natomiast przepis art. 84 ust. 1 P.z.p. pozwala wykonawcy nie tylko na wycofanie się z postępowania w trybie zapytania o cenę, lecz także pozwala na wycofanie oferty i na złożenie innej, pod warunkiem, że nastąpi to przed upływem terminu do składania ofert, z którym to terminem dopiero zamawiający może zapoznać się z cenami podanymi w ofertach przez wszystkich wykonawców. W ocenie Sądu w składzie orzekającym obie propozycje odpowiedzi na pytanie nr 91 zawarte w pkt A i C można było uznać za prawidłowe, bowiem odnosiły się do różnych stanów faktycznych, które mogą wystąpić w postępowaniu w trybie zapytania o cenę. Zatem omawiane pytanie nr 91 i propozycje odpowiedzi na to pytanie nie spełniały kryterium w art. 339 ust. 1 ustawy, co narusza ten przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Powracając jeszcze raz do omawianego pytania należy stwierdzić, że w świetle regulacji ustawy Prawo zamówień publicznych, a wyłącznie do tych regulacji odwoływało się pytanie, nie do zaakceptowania jest pogląd, na podstawie którego wykonawca przystępujący do zamówienia w trybie zapytania o cenę nie mógłby wycofać się z tego postępowania (art. 84 ust. 1 P.z.p.) niejako przymusowo i wbrew własnej woli na przykład zamówienie to wygrać. Jeżeli może natomiast zgodnie z tym przepisem wycofać się z tego postępowania (z przyczyn tylko sobie znanych, gdyż nie musi się z tej decyzji tłumaczyć) to przysługuje mu również prawo do wycofania wcześniejszej oferty i złożenia w to miejsce innej, oczywiście do czasu, gdy nie upłynął termin do składania ofert, gdyż przepis art. 72 ust. 1 P.z.p. nie pozbawia oferenta tej możliwości. Odpowiedź A. nawiązywała do oferty, która w postępowaniu zapytania o cenę w istocie sprowadzała się do ceny. Jeżeli tak, to pytanie odnoszące się do trybu zapytania o cenę nie wykluczało możliwości/sytuacji wskazanej w art. 84 ust. 1 P.z.p. pod warunkiem nienaruszalności terminu do składania ofert. Należy natomiast zauważyć, że samo pytanie nie precyzowało sytuacji, do której się odnosiło, na tyle, by można było wykluczyć jako prawidłową odpowiedź A. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 roku w sprawie II GSK 667/08, iż sposób formułowania pytań i odpowiedzi na nie tak, aby tylko jedna odpowiedź z trzech zaproponowanych w oparciu o treść pytania była prawidłowa, oznacza, że konstrukcja pytań i odpowiedzi na pytania nie może wprowadzać uczestnika konkursu w błąd; pytanie musi być w stosunku do odpowiedzi niewątpliwe. Nadto nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi o to, aby kandydat wybrał odpowiedź najbardziej odpowiadającą treści pytania, najpełniejszą, czy najściślej odpowiadającą i korespondującą z treścią pytania. W ocenie Sądu natomiast jeśli chodzi o pytania nr 64 uznać należy, iż organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały [...] z dnia [...] września 2010 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...]. Minister w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie skarżącej, dlaczego jej stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Zakwestionowane pytanie nr 64 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli o to samo roszczenie pomiędzy tymi samymi stronami sprawa została już prawomocnie osądzona, sąd: oddali powództwo, umorzy postępowanie, C. odrzuci pozew. Prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "C" oparta na art. 199 § 1 pkt 2 k.p.c., który stanowi, że: "Sąd odrzuci pozew jeżeli o to samo roszczenie pomiędzy tymi samymi stronami sprawa jest w toku albo została już prawomocnie osądzona". Skarżąca natomiast udzieliła odpowiedzi "B". Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Ministra, iż pytanie wraz ze wskazaną w kluczu jako prawidłową odpowiedzią "C" tworzy zdanie prawdziwe, które brzmi następująco: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli o to samo roszczenie pomiędzy tymi samymi stronami sprawa została już prawomocnie osądzona, sąd odrzuci pozew". Zdanie to jest praktycznie odzwierciedleniem treści art. 199 § 1 pkt 2 k.p.c.- znajomość tego przepisu i wynikającej z niego zasady, pozwalała na udzielenie prawidłowej odpowiedzi. Treść pytania stanowi w istocie dosłowne przytoczenie cytowanego powyżej przepisu, który wymienia pierwotne braki przesłanek procesowych. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że taka konstrukcja pytania pozwala na przyjęcie, że pytanie to odnosiło się także do sytuacji, gdy brak ten mógł być następczy. Skarżąca opiera swoje odwołanie na art. 355 k.p.c. który stanowi : "§ 1. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli powód cofnął ze skutkiem prawnym pozew lub jeżeli wydanie wyroku stało się zbędne lub niedopuszczalne. § 2. Postanowienie o umorzeniu postępowania może zapaść na posiedzeniu niejawnym, jeżeli powód cofnął ze skutkiem prawnym pozew w piśmie procesowym albo gdy strony zawarły ugodę przed mediatorem, którą zatwierdził sąd.". Treść zacytowanego przepisu wskazuje więc przesłanki, po spełnieniu których sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania podczas gdy pytanie numer 64 odwołuje się do innej przesłanki a mianowicie "kiedy o to samo roszczenie pomiędzy tymi samymi stronami sprawa został już prawomocnie osądzona". Jak wynika z treści pytania, przyczyna istniała już pierwotnie, czyli w dacie wytoczenia powództwa, a skoro tak, to sąd obowiązany jest w taki przypadku wydać postanowienie o odrzuceniu pozwu, chociażby istnienie negatywnej przesłania procesowej zauważył dopiero w toku procesu, a nawet w drugiej instancji ( art. 386 § 3 i art. 398 10 k.p.c.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości materialnoprawną ocenę stawianych zarzutów, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca nie udzieliła poprawnej odpowiedzi na wskazane pytanie. Zdaniem Sądu sporne pytanie testowe zostało sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w przepisie art. 339 ust. 1 omawianej ustawy, zaś odpowiedź wskazana przez organ, jako właściwa - wynika z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Udzielenie przez skarżącą błędnej odpowiedzi na to pytanie było, w ocenie Sądu, wynikiem czynienia przez nią pewnych dodatkowych założeń nie wynikających z treści pytania oraz jej własnej interpretacji przepisów. Wobec tego, że uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] utrzymaną w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2010 r., ustalony został wynik egzaminu konkursowego skarżącej na 99 punktów, a jedno z pytań, zdaniem Sądu, zostało sformułowane nieprawidłowo, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.