II SAB/Sz 69/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Burmistrz w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza do rozpatrzenia punktu 1 i 2 wniosku Z. K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność opisana w punkcie I niniejszego wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałej części oddala skargę, IV. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego Z. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. K. w dniu [...] r. wniósł, na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność Burmistrza – polegającą na braku realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawartym w piśmie z dnia [...] r., i wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia przez Sąd; 2. obciążenie organu kosztami według norm przepisanych; 3. ukarania organu grzywną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skargi Z. K. podał, że w piśmie z dnia [...] r., skierowanym do Burmistrza , wniósł o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek nie został załatwiony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publiczne, oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności. Nadto skarżący wyjaśnił, że wniosek o wymierzenie grzywny organowi wystosował w oparciu o art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Burmistrz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Burmistrz podał, że skarga jest bezzasadna, gdyż organ w terminie ustawowym udzielił odpowiedzi na pismo skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, realizując uprawnienie skarżącego w tym przedmiocie. W zakresie punktu pierwszego wniosku, skarżący został poinformowany o nieistnieniu umowy (umów), której (których) kserokopii się domagał - żądanie skarżącego zostało więc zrealizowane. W zakresie punktu trzeciego wniosku, skarżący również został poinformowany o niedokonaniu jakiejkolwiek wypłaty na rzecz T. M. - żądanie skarżącego zostało więc zrealizowane. Natomiast w zakresie punktu drugiego, w którym skarżący domagał się przekazania kserokopii dokumentów potwierdzających wypłatę kwot na rzecz wydawnictwa "Dwutygodnika Społecznego Pomorza Zachodniego - Pomorzanin" lub osób wchodzących w skład redakcji tego wydawnictwa, skarżący został poinformowany, że dokumenty nie zostaną mu przesłane w formie kserokopii, lecz że pozostają one do wglądu w dziale księgowości Urzędu Miejskiego. Tak więc skarżącemu został zapewniony dostęp do dokumentacji zawierającej informację publiczną w zakresie wymaganym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Art. 3 ust. 1 tej ustawy wskazuje bowiem, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 1) wglądu do dokumentów urzędowych. 2) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zakres uprawnień wskazanych w pkt 1-3 ma charakter zamknięty i nie jest możliwe rozszerzanie go na podstawie domniemania lub analogii (tak: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 40). Mając na uwadze powyższe uprawnienia, organ stwierdził, że prawo skarżącego do wglądu do dokumentów urzędowych zostało zrealizowane. Wgląd do dokumentów oznacza bowiem możliwość zapoznania się z treścią i postacią dokumentu urzędowego, a więc oświadczenia woli lub wiedzy utrwalonego i podpisanego w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji. O ile można uznać, że dokumenty potwierdzające wypłatę określonych kwot mają charakter dokumentu urzędowego (lub dokumentu, do którego dostęp przewiduje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP), to należy stwierdzić, że prawo otrzymania informacji publicznej nie jest równoznaczne z prawem otrzymania kopii takiego dokumentu (tak m.in. E. Czarny-Drożdżejko, Funkcjonowanie Prokuratury a dostęp do informacji publicznej, Prokuratura i Prawo, Nr 11, s. 78). Nadto, przepis art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wykładać w powiązaniu z art. 7 tej ustawy, w którym zostało określone, w jaki sposób udostępnia się informację publiczną. Zgodnie z tym przepisem udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia, 4) umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych. Z kolei art. 10 i 11 przewidują udostępnianie informacji publicznej na wniosek, w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją. Żaden z powyższych przepisów nie nakłada na organ zobowiązany do udostępniania informacji publicznej obowiązku kopiowania dokumentów urzędowych i przesyłania ich wnioskodawcy. Przepisem takim nie jest również art. 12 ustawy. Nakazuje on bowiem organowi jedynie zapewnienie możliwości kopiowania informacji publicznej albo jej wydruku. "Zapewnienie możliwości" zaś nie jest równoznaczne z utrwaleniem takiej informacji lub jej skopiowaniem przez organ, lecz oznacza udostępnienie osobie zainteresowanej odpowiedniego sprzętu, aby utrwalić lub skopiować uzyskaną informację publiczną. Przy czym należy mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy informacja publiczna jest zawarta w dokumencie urzędowym, do którego wnioskodawca uzyskał dostęp, konieczne jest odróżnienie informacji publicznej (treść i postać dokumentu) od nośnika takiej informacji (materialna postać dokumentu). Tak m.in. orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 września 2011 r. (sygn. akt II SAB/Ke 19/11). Udzielenie więc informacji publicznej nastąpi już przez samo umożliwienie wglądu wnioskodawcy do takiego dokumentu - sporządzenie kopii takiego dokumentu jest działaniem dodatkowym, do którego odnosi się art. 12 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej zwana "ustawą", stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, a zgodnie z treścią ust. 2, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Analizując treść wyżej przytoczonego art. 1 ustawy należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się do Burmistrza o udzielenie informacji publicznej polegającej na: 1. Dostarczeniu kserokopii umowy (porozumienia, zlecenia lub innego dokumentu) zawartej przez Burmistrza lub Urząd Gminy z wydawcą "Dwutygodnika [...] " lub z którąkolwiek z osób wchodzących w skład redakcji: W. T., Z. L., M. I,, J. R., P. T., P. T., M. S. określającą współpracę wydawnictwa lub którejkolwiek z wymienionych osób z Urzędem. 2. Kserokopii dokumentów potwierdzających wypłatę (bez względu na sposób) na rzecz wydawnictwa lub którejkolwiek z osób wymienionych w p-kcie 1 - kwot ze środków publicznych na przestrzeni od [..] r. do dnia odpowiedzi na wniosek. 3. Kserokopii dokumentów potwierdzających wypłatę środków publicznych na rzecz T. M. w okresie od [...] r. do dnia odpowiedzi na wniosek. Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Istotne znaczenie ma również i to, czy informacja, której udzielenia domaga się strona jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Burmistrz w piśmie z dnia [...] r., odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia [...] r., w pkt 1 tego pisma podał, że nie posiada żadnych umów z podmiotami i osobami wskazanymi we wniosku skarżącego. Jednocześnie wyjaśnił, że "W minionym okresie wystąpiły pojedyncze zlecenia dla dwutygodnika "Pomorzanin" na zamieszczenie informacji o zamiarze dzierżawy lub zbycia nieruchomości zasobu Gminy zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami." Burmistrz podając powyższą informację, tym samym przyznaje, iż jest w posiadaniu umów zlecenia, których skarżący domagał się w pkt 1 wniosku o udzielenie informacji publicznej. W pkt 2 w pisma z dnia [...] r. Burmistrz poinformował skarżącego, że dokumenty są do wglądu w Urzędzie Miejskim w księgowości w godzinach pracy Urzędu. Jednocześnie poinformował skarżącego, że jeżeli będzie chciał uzyskać ich kserokopie, to ich sporządzenie możliwe jest za zwrotem kosztów ich wykonania. W tym miejscu zasadnym jest wyjaśnienie, że zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Burmistrz w swoim piśmie nie powołał się na brak środków technicznych umożliwiających udostępnienie skarżącemu żądanych dokumentów, lecz uzależnił ich uzyskanie od zwrotu kosztów sporządzenia kserokopii. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy umożliwia ustalenie opłaty za koszty jej utrwalenia przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie w konkretnych przypadkach. Ustalając tę opłatę, podmiot zobligowany jest starannie rozważyć, czy w danym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej. Winien również wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł on dodatkowe koszty, a także podać sposób wyliczenia żądanej opłaty, szczegółowo wykazujący, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Tryb postępowania w tym zakresie wyznaczony został przepisem art. 15 ust. 2 ustawy, który stanowi, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Na gruncie tego uregulowania, zamiar pobrania określonej w zawiadomieniu opłaty, odpowiadającej poniesionym kosztom udostępnienia informacji, nie zwalnia podmiotu od obowiązku udzielenia informacji, a jedynie opóźnia realizację wniosku o okres 14 dni liczony od dnia powiadomienia wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 ustawy. Z treści omawianego przepisu wynika wszak jasno obowiązek udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, po upływie określonego terminu od powiadomienia, czyli zarówno w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie o wysokości opłaty, jak i w sytuacji podtrzymania wniosku. Realizacja tego obowiązku nie jest zatem uwarunkowana wniesieniem opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, a tym bardziej z zapewnieniem jej uiszczenia. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o powiadomieniu skarżącego w trybie art. 15 ust. 2 ustawy, gdyż w piśmie z dnia [...] r. nie została określona wysokość opłaty za kserokopie żądanych dokumentów. Nie zostało też zawarte stosowne pouczenie odnośnie możliwości zmiany wniosku co do sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofania wniosku. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. Odmowa udzielenia informacji następuje tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, czy też inną tajemnicę ustawowo chronioną, bądź też prawo do prywatności oraz w razie braku interesu publicznego przy informacji przetworzonej, zaś decyzja o umorzeniu postępowania wydawana jest z powodów technicznych. (wyrok NSA z dnia 19.12.2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX 78064). Jeżeli organ, do którego skierowano wniosek nie dysponuje daną informacją, zawiadamia o tym wnoszącego, nie ma natomiast obowiązku wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 27.09.2002 r. sygn. akt II SAB 289/02). Podobnie postępuje organ gdy dana informacja nie jest informacją publiczną. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Burmistrz informując skarżącego w pkt 3 pisma z dnia [...] r., iż nie posiada dokumentów potwierdzających wypłatę środków publicznych na rzecz T. M. od [..] r., postąpił zgodnie z przepisami ustawy i w tym zakresie nie można zarzucić Burmistrzowi pozostawanie w bezczynności. Reasumując należy zatem wskazać, że informacja, o którą wystąpił Z. K., opisana w jego wniosku z dnia [...] r., dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego się zwrócił jest w rozumieniu tej ustawy podmiotem obowiązanym do udzielenia takiej informacji. Ponieważ informacja ta nie została wnioskodawcy w pełni udostępniona, nie została też wydana decyzja o odmowie jej udzielenia, podmiot obowiązany dopuścił się bezczynności w załatwieniu pkt 1 i 2 ww. wniosku skarżącego, a więc skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, stwierdzony stan bezczynności Burmistrza w realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii dokumentów, nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż w istocie dostrzeżona bezczynność była wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy. Ponadto, nie można pomijać faktu, że wniosek skarżącego został częściowo zrealizowany. Z tych też powodów Sąd nie dopatrzył się podstaw do wymierzenia wnioskowanej przez skarżącego grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt III wydane zostało w oparciu o art. 151 powołanej wyżej ustawy, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.