I OSK 1742/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2432/12 w sprawie ze skarg M.B., K.B. i J.B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz K.B. kwotę 268 (dwieście sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2432/12, po rozpatrzeniu skarg M.B., K.B. i J.B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: M.B. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik K.B., A.B., M.C., J.B., A.S., A.B. i K.B. wystąpił do Wojewody Opolskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez H. i K.B. nieruchomości położonej w miejscowości P., pow. radziechowski, woj. Tarnopolskie. Organ I instancji ustalił, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia świadków W.P. oraz K.J.K. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ zwrócił uwagę, że oświadczenia te różnią się między sobą co do rodzaju i powierzchni nieruchomości położonej w miejscowości P.. W aktach sprawy znajdują się ponadto urzędowe tłumaczenia z języka ukraińskiego oświadczeń Rud Anastazji Mychaliwny oraz Hruszkiewycz Kateryny Wasyliwny złożonych przez notariuszem ukraińskim, na podstawie przepisów Kodeksu Karnego Ukrainy, w których świadkowie opisują rodzaj i powierzchnię nieruchomości pozostawionej w miejscowości P. przez H. i K.B. Organ podkreślił, że oświadczenia świadków ukraińskich w znacznym stopniu różnią się od tych wynikających z oświadczeń W.P. oraz K.K. Organ I instancji wyjaśnił, że dwukrotnie zwracał się do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie o przesłuchanie w charakterze świadków H.K. W. i R.A.M. odnośnie nieruchomości pozostawionej w miejscowości P. Jednakże pisma te nie wywołały żadnej reakcji ze strony Konsulatu Generalnego RP we Lwowie. Ponadto Wojewoda Opolski zwrócił się do właściwych polskich archiwów państwowych o przekazanie dokumentów lub informacji dotyczących repatriacji H.B., R.B., T.B., A.B. oraz Z.W. Poszukiwania dokumentów nie dały pozytywnego rezultatu. W tej sytuacji Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił wnioskodawcom potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez H. i K.B. w miejscowości P. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wnioskodawcy złożyli odwołania. Po ich rozpatrzeniu Minister Skarbu Państwa uznał, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w przypadku braku dokumentów zawierających urzędowy opis mienia lub orzeczenia wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka. Świadkowie winni zamieszkiwać w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej lub w miejscowości sąsiedniej, a także nie mogą być oni osobami bliskimi - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Przy czym wymogi dotyczące skutecznego złożenia oświadczeń przez świadków muszą zostać spełnione kumulatywnie. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Ponadto organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że oświadczenia złożone przez W.P. i K.K. nie spełniają wymogów zawartych w ustawie zabużańskiej. Zdaniem organu odwoławczego trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że wskazani świadkowie zamieszkiwali w miejscowości sąsiedniej w stosunku do miejscowości P., skoro jak wynika z ich oświadczeń, miejscowości, w których zamieszkiwali świadkowie, były położone w obrębie innych niż miejscowość P. powiatów. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów, które potwierdzałyby rodzaj i powierzchnię nieruchomości, których właścicielami byli H. i K.B. Jedyne dokumenty przedstawiony w przedmiotowym postępowaniu, tj. oświadczenia świadków, były dotknięte wadą, której nie udało się konwalidować w toku podjętych czynności. Skargi na tę decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli K.B., J.B. i M.B. Zarzucili oni organowi naruszenie przepisów art. 2 i art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 86 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt 2432/12 uchylił zaskarżone decyzje uznając, że skargi zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że organy obu instancji uznały, że w sprawie brak jest dowodów, przewidzianych w przepisach ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, które są niezbędne do ustalenia istnienia przesłanek warunkujących potwierdzenie tego prawa. Sąd uznał, że literalna treść art. 6 ust. 5 nie pozostawia wątpliwości, że wskazane oświadczenia powinny być złożone przed notariuszem lub organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej alternatywnie. Sąd podkreślił, że kwestia spełnienia ustawowego wymogu złożenia oświadczeń przez świadków zamieszkujących w miejscowości sąsiedniej w stosunku do miejscowości położenia nieruchomości nastręcza szereg wątpliwości interpretacyjnych. Często orzecznictwo sądów administracyjnych kładzie w takich przypadkach nacisk na to, aby świadkowie zamieszkiwali w miejscowości graniczącej z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania bądź w ramach tej samej gminy lub powiatu. Nie ulega wątpliwości, w ocenie Sądu, że pojęcie sąsiedztwa musi być oceniane w realiach odnoszących się do stanu faktycznego sprawy. Niezwykle istotne są także realia istnienia lub nieistnienia sąsiedztwa w kontekście stosunków społecznych istniejących na wschodnich terenach Polski pod koniec XIX i na początku XX wieku. Ówczesny rytm i styl życia determinował istnienie takich form kontaktów i rozrywek, które nie są obecnie praktykowane, a realia życia społecznego przesądzały o utrzymywaniu stosunków towarzyskich nie tyle z osobami z najbliższego sąsiedztwa, co z wiodącymi ten sam styl życia, z tej samej grupy społecznej, a zatem w szczególności z osobami ze środowiska ziemiańskiego. Jak wynika z akt sprawy K.J.K. we wrześniu 1939 r. zamieszkiwał w miejscowości A. zaś W.P. w tym samym czasie zamieszkiwała w K. Organy obu instancji poza kategorycznym stwierdzeniem, że świadkowie ci nie zamieszkiwali w miejscowości sąsiedniej, gdyż miejscowości, w których zamieszkiwali były położone w obrębie innych powiatów, nie wykazały tej okoliczności w sposób przekonujący odnosząc się do konkretnego stanu faktycznego i ówczesnych realiów. Natomiast w sytuacji oceny rozbieżności w zeznaniach świadków organ winien ustalić bezsporne składniki majątku wynikające z ich zeznań. Równocześnie Sąd I instancji zgodził się z organem, że oświadczenia dwóch innych świadków R.A.M. oraz H.K.W. złożone przez notariuszem ukraińskim, na podstawie przepisów Kodeksu Karnego Ukrainy, w których świadkowie opisują rodzaj i powierzchnię nieruchomości pozostawionej w miejscowości P. przez H. i K.B., nie mogą stanowić dowodu na wskazane wyżej okoliczności, albowiem nie zostały złożone zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Skarbu Państwa. W złożonej skardze zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) poprzez przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie "miejscowość sąsiednia" może oznaczać również miejscowość niegraniczącą bezpośrednio z miejscowością, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, która to błędna wykładnia przepisu doprowadziła do przejęcia, iż złożone w sprawie oświadczenia W.P. oraz K.J.K. spełniają ustawowe wymogi dotyczące świadków i mogą stanowić podstawę do ustalenia rodzaju i powierzchni pozostawionych nieruchomości. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Skarbu Państwa przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. We wniesionych przez uczestników postępowania odpowiedziach na skargę kasacyjną wnieśli oni o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, czyli art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz.1418, ze zm.) poprzez przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie "miejscowość sąsiednia" może oznaczać również miejscowość niegraniczącą bezpośrednio z miejscowością, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że w przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się zatem do wyjaśnienia znaczenia użytego przez ustawodawcę pojęcia "miejscowości sąsiedniej". Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie zawarł żadnej definicji tego określenia w przepisach analizowanej ustawy. Rozstrzygając zatem ten problem Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie można na tle omawianej regulacji wyinterpretować jednej, uniwersalnej, pasującej do wszystkich spraw definicji tego pojęcia. Niewątpliwie w pojęciu tym nie chodzi o konkretnie określoną w jednostce miary odległość miejscowości, w której pozostawiono nieruchomość od miejscowości zamieszkiwanej przez osobę składającą oświadczenie. Ustawodawca nie zawarł bowiem takiego warunku w analizowanym przepisie. Nie można też uznać, jak chciałby tego skarżący kasacyjnie, że w pojęciu "miejscowości sąsiedniej" mieszczą się tylko takie miejscowości, które bezpośrednio graniczyły z miejscowością, w której znajdowała się nieruchomość pozostawiona, bądź też, jak chciałyby tego organy rozpatrujące sprawę, tylko takie nieruchomości, które znajdowały się w obrębie tego samego powiatu co nieruchomość pozostawiona. Taka zawężająca wykładnia art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej nie znajduje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadnego uzasadnienia prawnego. W ocenie Naczelny Sąd Administracyjny pojęcie "miejscowości sąsiedniej" winno być rozumiane w zależności od konkretnego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej przez organ sprawie. Celem użycia przez ustawodawcę tego pojęcia było bowiem zagwarantowanie faktycznej i obiektywnej możliwości posiadania przez osoby składające oświadczenia w trybie omawianej ustawy wiedzy dotyczącej faktu pozostawienia oraz stanu pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej nieruchomości, czyli wiedzy, która w przypadku braku odpowiednich dokumentów, może je zastąpić i stanowić podstawę orzekania przez organ rozpatrujący sprawę. Pojęcie "miejscowości sąsiedniej" musi wynikać z zaistniałego w konkretnej, indywidualnej sprawie stanu faktycznego. Będzie ono zależne zarówno m.in. od areału pozostawionej nieruchomości, ukształtowania terenów, na których znajdowała się pozostawiona nieruchomość, jak i ukształtowanych na danym obszarze stosunków sąsiedzkich i koligacji rodzinnych. Nie można też a priori deprecjonować znaczenia pojęcia nieruchomości sąsiedniej dalszej i bliższej, które również może się okazać przydatne przy dochodzeniu przez organ do prawdy materialnej i rozstrzyganiu konkretnej sprawy. Oznacza to, że nie da stworzyć się jednej, uniwersalnej definicji tego pojęcia, która pasowałaby do wszystkich spraw. Pojęcie to musi być każdorazowo weryfikowane przez organ prowadzący postępowanie za pomocą wszystkich dostępnych w sprawie środków dowodowych. Podkreślić przy tym należy, że w ustawie o realizacji prawa do rekompensaty wskazano, przykładowo i w sposób niewyczerpujący, jakie źródła dowodowe mogą służyć ustaleniu faktu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz o jego rodzaju i powierzchni (art. 6 ust. 4 pkt 1-3 ustawy). Przepis art. 6 ust. 5 ustawy reguluje natomiast sytuację, w której brak jest niezbędnych do rozpatrzenia sprawy dokumentów. Jednak powyższe przepisy jedynie wskazują kierunki postępowania dowodowego, służącego ustaleniu prawa do rekompensaty. W żadnym przypadku nie wyłączają one natomiast zastosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 kpa). Przywołać tutaj również należy art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie sposób także pominąć art. 80 kpa stanowiącego, że organ powinien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, kierując się całokształtem materiału dowodowego. W konsekwencji, wbrew temu, co wynika ze stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, przepisów art. 6 ust. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty nie można odczytywać jako przepisów, które miałyby krępować przysługującą organowi swobodę oceny dowodów, nakazując, nawet w razie uzasadnionych wątpliwości, uznawanie określonych okoliczności za nieudowodnione w sposób niepodważalny. Dodatkowo należy odnotować, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto tezę, zgodnie z którą Sąd I instancji zgodził się z organem, że oświadczenia dwóch innych świadków R.A.M. oraz H.K.W. złożone przez notariuszem ukraińskim, na podstawie przepisów Kodeksu Karnego Ukrainy, w których świadkowie opisują rodzaj i powierzchnię nieruchomości pozostawionej w miejscowości P. przez H. i K.B. nie mogą stanowić dowodu na wskazane wyżej okoliczności, albowiem nie zostały złożone zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Niestety stanowisko to nie zawiera żadnej argumentacji prawnej. Brak natomiast takiego uzasadnienia oraz brak odpowiedniego zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie, powoduje niemożność odniesienia się do tak postawionej tezy, którą w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle literalnego brzmienia art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej uznać należy za co najmniej dyskusyjną. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena zaskarżonych decyzji odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.