III SA/Wr 175/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę z o. o. "A" (zwaną dalej "stroną skarżącą") na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiającą dokonania zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych udzielonego w decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] - Dyrektor Izby Celnej we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że powołaną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej udzielił stronie skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa d. W dniu zaś [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją nr [...], którą doręczono stronie w dniu [...] września 2011 r., cofnął w całości przedmiotowe zezwolenie. Od tej decyzji w dniu [...] września 2011 r. r. spółka złożyła odwołanie, które nie zostało jeszcze rozpatrzone, postępowanie odwoławcze jest w toku. W dniu natomiast [...] października 2011 r. do tego organu celnego wpłynął wniosek strony skarżącej o dokonanie zmiany dwóch punktów gier w wymienionym zezwoleniu. Dyrektor Izby Celnej we wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił żądanej zmiany zezwolenia, powołując się na przepisy art. 135 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540). Argumentował, że w świetle ust. 1 wskazanego przepisu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust.1-3 (tj. koncesji i zezwoleń na prowadzenie kasyn gry, salonu gry bingo pieniężne oraz zakładów wzajemnych). Jednakże zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. W odwołaniu strona skarżąca generalnie zarzucała, że na organach państwa członkowskiego Unii Europejskiej spoczywa obowiązek nie stosowania przepisów ustawy o grach hazardowych, w tym art. 135 ust. 2, jako aktu prawnego sprzecznego z porządkiem prawnym Unii Europejskiej i w związku z powyższym domagała się uwzględnienia żądania poprzez wprowadzenie zmian do uprzednio udzielonego zezwolenia – w zakresie lokalizacji nowych, dwóch punktów gier w miejsce dotychczasowych. Rozpatrując wniesiony środek zaskarżenia Dyrektor Izby Celnej dopatrzył się istnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania i na mocy art. 233 § 1 pkt 2 lit.a oraz art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, zaskarżona decyzją z dnia [...] marca 2012 r., uchylił decyzję wydaną w pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Jak podał – wskutek decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2011 r., o numerze wyżej wskazanym, cofnięto skarżącej spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych. Z uwagi zatem na fakt, że w obrocie prawnym nie istnieje obecnie ostateczna decyzja o udzieleniu zezwolenia, postępowanie wszczęte wnioskiem strony skarżącej w sprawie zmiany tego zezwolenia stało się bezprzedmiotowe. Strona skarżąca została bowiem na mocy wydanego rozstrzygnięcia pozbawiona prawa do dalszego prowadzenia działalności w omawianej materii. Organ dodatkowo przywołał treść art. 212 Ordynacji podatkowej, stosownie do którego organ podatkowy, który wydal decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. W skardze strona skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie ustawy Ordynacja podatkowa, tj. art. 233 § 1 pkt 3 oraz art. 128, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w konsekwencji błędnego uznania, że na skutek decyzji zapadłej w pierwszej instancji, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego stało się bezprzedmiotowe. Zarzucono również naruszenie art. 128, art. 239a i art. 239e Ordynacji podatkowej, poprzez uznanie decyzji nieostatecznej za wykonalną, gdyż w chwili orzekania w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze w sprawie cofnięcia zezwolenia nadal trwa. Na poparcie wniosków i zarzutów skargi skarżąca twierdziła, że Ordynacja podatkowa wprowadziła zasadę bezwzględnej suspensywności odwołań od orzeczeń pierwszoinstancyjnych, która może nie znaleźć zastosowania tylko w wyjątkowych sytuacjach, enumeratywnie wyliczonych w treści art. 239b § 1 tej ustawy. Okoliczności faktyczne sprawy, tzn. brak przymiotu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia zezwolenia, wskazują, że zezwolenie stale pozostaje w obrocie prawnym, będąc źródłem praw i obowiązków strony nadal prowadzącej na jego podstawie działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Może być zatem ono zmieniane. Pogląd ten strona skarżąca wsparła tezami z wyroku WSA w Olsztynie z dnia 2 sierpnia 2011 r. o sygnaturze II SA/Ol 422/11. W odpowiedzi Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, strona złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które zostało już cofnięte, lecz nieostateczną decyzją wydaną w pierwszej instancji, albowiem wniesione odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji – cofającej zezwolenie - nie zostało rozpatrzone, nie wydano zatem jeszcze decyzji ostatecznej. Istota zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie natury proceduralnej, a mianowicie - czy organ administracji publicznej może dokonywać zmian w zakresie uprzednio udzielonego zezwolenia na prowadzenie danego rodzaju działalności w sytuacji, gdy to zezwolenie cofnął mocą niestatecznej jeszcze decyzji. W rozpatrywanym przypadku, zdaniem Składu orzekającego, organ zasadnie przyjął, że w takim przypadku zachodzą przeszkody formalnoprawne do procedowania i orzekania merytorycznego. Prawidłowo zatem organ umorzył postępowanie w sprawie uznając trafnie, że jest ono bezprzedmiotowe skoro nie istnieje przedmiot postępowania (art. 208 w związku z art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej). Nie doszło do naruszenia norm procesowych jak zarzucano w skardze. W myśl art. 239a Ordynacji podatkowej, decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Według art. 239e Ordynacji - decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że wstrzymano jej wykonanie. Regułą jest zatem, że tylko decyzje ostateczne podlegają wykonaniu, co wynika także z zasady trwałości decyzji ostatecznych sformułowanej w art. 128 Ordynacji. W kontekście zarzutu strony skarżącej odnośnie (nie)wykonalności decyzji należy podkreślić, że "wykonalność" decyzji dotyczy w szczególności zagadnienia możliwości egzekwowania decyzji – dobrowolnego bądź przymusowego (w drodze wystawienia tytułu egzekucyjnego). Niewykonalna decyzja nie może być podstawą wdrożenia egzekucji i przymusowej realizacji decyzji. Wypada wszakże zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie istotna jest nie kwestia wykonalności, rozumianej jako możliwość poddania decyzji przymusowej egzekucji, lecz związania taką decyzją. Po myśli bowiem art. 212 zdanie pierwsze Ordynacji podatkowej - organ, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. W odróżnieniu od sformułowanej w art. 128 Ordynacji podatkowej zasady trwałości decyzji ostatecznej, wskazana norma prawna - statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji - dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach, a zatem odnosi się także do decyzji nieostatecznej. W chwili doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym, w tym również w zwyczajnym trybie weryfikacji, to znaczy w postępowaniu odwoławczym. Związanie organu oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo - przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Od daty doręczenia decyzji, jakakolwiek zmiana tej decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje bowiem utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2003, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2003, s. 694). Organ musi uwzględniać zatem skutki prawne jakie z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć wynikają. Tym samym, orzekając w pierwszej instancji odnośnie wniosku strony skarżącej organ był już związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, gdyż nie została ona jeszcze zmieniona ani uchylona w postępowaniu odwoławczym. Istniała wobec tego formalna przeszkoda do orzekania w sprawie zmiany zezwolenia skoro zostało ono cofnięte. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte decyzją, oznaczałoby brak respektowania przez organ treści wydanej – własnej - decyzji o cofnięciu zezwolenia, stanowiąc w konsekwencji naruszenie przepisu art. 212 Ordynacji podatkowej. Przestał już bowiem istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. Trzeba bowiem podkreślić istniejącą, zasadniczą tożsamość podmiotowo-przedmiotową obu spraw, z których druga – zainicjowana wnioskiem strony skarżącej - oznacza w istocie ingerencję w treść materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który ustał na mocy decyzji tego samego organu, wiążącej go na mocy komentowanego przepisu art. 212 Ordynacji podatkowej. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.