II SA/Gl 835/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy O. na podstawie art. 123 oraz art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił: 1. koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości, położonej we wsi B. gmina O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] karta mapy 1, opisanej w KW [...], stanowiącej własność G. S. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] karta mapy 1 na kwotę 2.500 zł, 2. kosztami przedmiotowego postępowania obciążył - G. S. w kwocie 1.250 zł, - A. M. w kwocie 1.250 zł. W motywach organ pierwszej instancji podał, że na wniosek G. S. z dnia 29 września 2011 r. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości, położonej w miejscowości B. gmina O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] k.m., opisanej w KW [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] k.m. 1. Gmina O. wyłoniła w drodze zapytania ofertowego geodetę uprawnionego. Po przedłożeniu dokumentacji z czynności technicznych ustalenia przebiegu granic oraz po dokonaniu oceny prawidłowości wykonania w/w czynności i zbadaniu zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, organ wydał decyzję o rozgraniczeniu nr [...] z dnia [...] r. Powołując się na stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/2006), organ uznał, że orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Podobnie, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2010 r. (sygn. akt III SA/Lu 449/2009), koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu administracji, obciążają strony, zatem w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one obie strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego, który stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Zażalenie na postanowienie wniosła A. M., podnosząc, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego powinien zostać obciążony tylko G. S., ponieważ to on kwestionował przebieg granicy już wcześniej ustalony w postępowaniu podziałowym. Obecne rozgraniczenie potwierdza przebieg granicy wyznaczonej w 1995 r. Żaląca podniosła, że nie kwestionowała i nie kwestionuje przebiegu granicy i w związku z tym uważa, że koszty rozgraniczenia powinien ponosić wyłącznie wnioskodawca. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji jako zgodnego z prawem. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że problematyka rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w rozporządzeniu w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa geodezyjnego, rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast oraz w wypadkach określonych w ustawie sądy powszechne. Z kolei z art. 31 wynika, że czynności ustalenia przebiegu granic dokonuje geodeta upoważniony przez wójta. Prawo geodezyjne oraz Kodeks cywilny nie zawierają przepisów uprawniających organ do orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego w decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe, a zatem podstawą do orzekania o kosztach tego postępowania są przepisy Kpa. Zgodnie z art. 262 § 1 Kpa, stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1. wynikły z winy strony (pkt 1), 2. zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Natomiast z art. 264 § 1 Kpa wynika, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W wyroku z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 351/10 (LEX nr 752287) Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 stwierdził cyt. "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. ... nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych -ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym – stanowi jedną całość. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 Kodeksu cywilnego stanowiąca, iż koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Wprawdzie w przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel nieruchomości sąsiedniej może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiednich stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., a zatem po połowie." Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że: - wbrew stanowisku żalącej się, granica stała się sporna, skoro jeden z właścicieli nieruchomości miał wątpliwości co do jej przebiegu, - rozgraniczenie było więc przeprowadzone również w interesie żalącej. Zatem organ miał prawo obciążyć obie strony postępowania kosztami, których poniesienia nie jest ustawowo zobowiązany. Dlatego też, w ocenie Kolegium, zaskarżone postanowienie odpowiada przytoczonym wyżej przepisom prawa, gdyż wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego została określona w drodze postanowienia, które określiło także osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Stąd też zażalenia nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A. M. zarzuciła, że Kolegium nie uwzględniło podniesionych przez nią kwestii, a mianowicie: - faktu podpisania przez sąsiada protokołu granicznego z lutego 1995 r., który jest zgodny z obecnymi ustaleniami, - potwierdzenia prawidłowości przebiegu granic na wniosek sąsiada w dniu [...] r. (nr operatu [...]). Skarżąca wskazała, że obecna sprawa prowadzona jest na wniosek sąsiada w sądzie, co dowodzi celów jego działania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej wniósł nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz podał, że postępowanie rozgraniczeniowe jest w dalszym ciągu prowadzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zapadło bowiem bez należytego rozważenia i wyważenia sprzecznych interesów skarżącej i uczestnika postępowania G. S., który zainicjował postępowanie rozgraniczeniowe, a także bez uwzględnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, czym naruszono art. 262 § 1 Kpa, co z kolei miało wpływ na wynik sprawy. W przywołanej przez organy obydwu instancji uchwale (ONSA i WSA 2007/2/26), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich wyjaśnił przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, podejmując uchwałę, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uchwała ta ma charakter abstrakcyjny i walor wiążący dla składu orzekającego. Jednak jej treść wymaga wykładni w kontekście uzasadnienia stanowiska NSA. Zdaniem składu orzekającego, uchwała nie przesądza, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zawsze obciążają wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Wniosek taki należy wyprowadzić przede wszystkim z faktu posłużenia się sformułowaniem "może obciążyć", a nie "obciąża", co przesądzałoby, że tylko równy podział kosztów postępowania rozgraniczeniowego wchodzi w rachubę przy orzekaniu w trybie art. 262 § 1 Kpa. Przepis ten, jak i przywołana uchwała – przy uwzględnieniu treści jej uzasadnienia – wskazują bowiem, że koszty postępowania mogą być rozłożone pomiędzy stronami, zaś określenie, w jakich częściach każda ze stron poniesie te koszty jest uzależnione od wyważenia interesów stron postępowania. Taki też pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 840/11 (LEX nr 1139276). Tak więc, rozważenie interesów stron winno nastąpić indywidualnie w każdej sprawie. Zdaniem sądu administracyjnego, uchwała NSA, jak i przepis art. 262 § 1 pkt 2 Kpa pozwala też na przyjęcie, iż możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania. Z mocy art. 152 Kodeksu cywilnego, właściciele gruntów sąsiednich obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymaniu starych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymania starych znaków granicznych ponoszą po połowie. Istotne jest jednak w niniejszej sprawie, że znajdujący się w aktach materiał dowodowy (czynności geodezyjne) jednoznacznie wskazuje, że przebieg granicy między nieruchomościami skarżącej i uczestnika postępowania jest już utrwalony dwoma stałymi znakami granicznymi (kamieniami granicznymi z krzyżem), które to znaki urządzono na podstawie protokołu granicznego z lutego 1995 r., podpisanego przez G. S. w postępowaniu podziałowym. Taki przebieg granic potwierdzono w kolejnym operacie z dnia [...] r. Wreszcie, Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] r. zatwierdził rozgraniczenie tych nieruchomości zgodnie z przebiegiem wynikającym z poprzedniego protokołu granicznego z lutego 1995 r. Zdaniem sądu administracyjnego, powyższe okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżąca A. M. (jej poprzednik prawny) dopełniła obowiązku z art. 152 Kodeksu cywilnego i w jej interesie nie leżało wdrożenie postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy przebieg granicy ustalony w 1995 r. jest utrwalony stałymi znakami granicznymi. Jeżeli zaś w wyniku późniejszych zdarzeń prawnych, np. zasiedzenia części nieruchomości, doszłoby do zmiany granic, w żadnym wypadku nie ma zastosowania norma z art. 152 Kodeksu cywilnego, gdyż stwierdzenie faktu nabycia własności części nieruchomości w drodze zasiedzenia następuje wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Zatem w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że zasada z art. 152 k.c. nakazuje obciążenie obu stron kosztami postępowania po połowie. W konsekwencji, z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, kosztami postępowania rozgraniczeniowego obciążono w połowie skarżącą, skoro podjęte czynności, wiążące się z wydatkami organu, nie leżały w jej interesie, lecz wyłącznie w interesie kwestionującego przebieg granic utrwalonych stałymi znakami granicznymi ustawionymi w 1995 r. w postępowaniu podziałowym właściciela nieruchomości sąsiedniej i koszty te zostały poniesione na jego żądanie. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa poprzez nienależyte rozważenie interesów obu stron, a w konsekwencji, błędną wykładnię art. 152 Kodeksu cywilnego, uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium uwzględniając powyższe rozważania winno zatem uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i orzec co do kosztów postępowania poprzez obciążenie nimi wyłącznie uczestnika G. S. Wyjaśnić też przyjdzie, że nie pozbawia go to możliwości dochodzenia poniesionych przez niego wydatków w niniejszym postępowaniu w prowadzonym obecnie postępowaniu przed sądem powszechnym. mw